Escriben: Carolina Trivelli y Jorge Morel, del IEP.
En medio del difícil clima político y económico que vive el país, las preguntas sustanciales sobre el devenir de las políticas públicas encuentran muy pocos espacios para la reflexión y el debate. A pesar de ello, el año pasado publicamos “Reformas en los márgenes. Política tributaria, intereses atomizados y debilidad institucional en el Perú” (con Yerel Vásquez y José Mendoza, texto publicado por el Instituto de Estudios Peruanos) para explorar respuestas a las preguntas de por qué el Perú presentaba una presión tributaria menor a la de sus pares de la Alianza del Pacífico (ni qué decir de los países industrializados de la OECD) y por qué no se logran mejoras sustantivas en la recaudación, ni siquiera en tiempos de alto crecimiento.
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Si bien en los inicios de la transición a la economía de mercado, en los años noventa, era generalizada la convicción de que lo importante era contar con un Estado pequeño que, navegando dentro de la gigantesca economía informal, lograra recaudar rentas básicamente de los grandes contribuyentes, en los años de la bonanza económica (2006-2014) esto cambió. Se replanteó el rol y alcance del Estado, ampliando sus funciones para atender crecientes demandas por mayor redistribución e inclusión. Para ello, aumentar los recursos públicos a través de una mayor recaudación se volvió un objetivo declarado del Estado peruano que implicó apoyar reformas –como la incroporación de la norma antielusiva– y mayores atribuciones para la Sunat.
Sin embargo, los resultados de esta nueva estrategia mostraron limitaciones, particularmente en el periodo de crisis iniciado en el 2018 y que se extiende al presente. Es cierto que factores externos como la pandemia distorsionaron las tendencias que se venían dando; sin embargo, la presión tributaria sigue en alrededor de 15% según la estimación que usamos en el 2022, lo que representa que seguimos en el promedio histórico de los últimos 20 años. ¿Qué dificulta convertir a la tributación en una reforma central y ambiciosa que provea resultados? O, en otras palabras, ¿por qué pareciéramos, en este tema, estar condenados a solo hacer reformas en los márgenes, medidas limitadas, que nos mantienen en un círculo de pocos ingresos y poco gasto público que no logra resolver las demandas insatisfechas de la ciudadanía?
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En el libro, que busca complementar el debate económico con las tendencias políticas que se han movilizado sobre el tema en los últimos veinte años, nos centramos en dos factores fundamentales: la gestión de intereses y la debilidad institucional, como variables que permiten entender el resultado mediano de las estrategias planteadas para aumentar la presión tributaria.
En primer lugar, la gestión de intereses es poderosa en materia tributaria. Tanto en el Ejecutivo y, para el caso de las exoneraciones tributarias, en el Congreso, la gestión de intereses es fundamental para entender las reacciones a los intentos de aumentar la presión y la base tributaria. Las exoneraciones, como sabemos, son medidas antitécnicas que, sin embargo, encuentran legitimidad en vocerías desde el Congreso. De derecha o de izquierda, las exoneraciones siempre han encontrado un camino para hacerse legítimas en un Congreso donde la atomización de las bancadas permite construir consensos endebles y por definición coyunturales para su renovación o aprobación. El caso de la exoneración tributaria a la agroexportación ilustró bien ese camino frágil recorrido por la norma durante sus 20 años de vigencia.
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No obstante, la gestión de intereses no se explica en el vacío. El Estado peruano es fundamentalmente débil: puede adoptar medidas arbitrarias en cualquier momento y someter a los contribuyentes a largos procesos administrativos y judiciales. En ese sentido, esta debilidad permea en las expectativas de los privados, particularmente del mundo formal, los que instintivamente buscan resguardarse de posibles ampliaciones a las atribuciones (y a la posible discrecionalidad) de la Sunat y las entidades recaudadoras locales. Es por ello, por lo que la cooperación de la sociedad para ampliar la presión tributaria, en este aspecto, es baja (a la par que existe un desconocimiento mayoritario sobre el sistema tributario, particularmente entre las personas naturales). Sin duda, la resistencia de los gremios empresariales a la aprobación de la norma antielusiva hasta el 2019 reflejó esa tensión permanente entre debilidad institucional y falta de cooperación de la sociedad con el Estado.
Es así como llegamos a la situación actual, donde a la vez que persisten discursos sobre la necesidad de hacer una reforma tributaria integral, seguimos empantanados en pequeñas reformas marginales respecto al meollo del problema (típicamente, recaudar un poco más entre los que ya aportan). Más aún, la deriva antitecnocrática de varios sectores del Estado Peruano garantiza continuar con un Estado que –más que ponerse metas de mediano y largo plazo en materia tributaria– acentúa la perforación de la recaudación con medidas cortoplacistas y lejanas del bien común.
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