Perspectivas de la política fiscal pospandemia

Desde el punto de vista macroeconómico en los últimos 20 años el Perú ha sido la estrella de América Latina (AL). A los indicadores de baja inflación y crecimiento económico se suman los de fortaleza fiscal: déficit fiscal y deuda como porcentaje del PBI. De acuerdo con Cepal, la deuda bruta en el 2019, equivalente a 21% del PBI, solo era superada por Paraguay.

No obstante, si bien macroeconómica y fiscalmente nos fue bien, los indicadores estructurales mostraron una realidad distinta. En el caso del gasto social, luego de crecer en el periodo 2011-2015, dicho gasto se estancó en el periodo 2016-2019. Esto es preocupante si se tiene en cuenta que dicho gasto es menor al promedio de los países de AL. Específicamente, en el año 2018 el gasto en salud (2.5% del PBI), fue equivalente al 68% del promedio de AL; el gasto en educación (3.8% del PBI) fue equivalente al 78% del promedio de AL; y el gasto en protección social fue equivalente al 54% del promedio de AL. De manera similar, el gasto de capital, luego de mantenerse en niveles de 5% del PBI hasta el año 2014, lo cual es insuficiente para la enorme brecha de infraestructura, disminuyó a niveles de 4% del PBI en el periodo 2016-2019.

La situación de los ingresos fiscales ha sido clamorosamente insuficiente. Las estadísticas fiscales de América Latina y el Caribe (ALC) indican que, en el año 2018, el Perú tuvo una presión tributaria de 16.4% del PBI, lo cual nos ubica en el puesto 20 de 25 países. Peor aún, la diferencia entre los ingresos tributarios del Perú y el promedio de los países de ALC aumentó de 3 a 6.7 puntos porcentuales del PBI en el periodo 2014-2018.

El covid-19 ha afectado a las finanzas públicas a través de diversos canales, principalmente por la caída de ingresos en S/ 24 mil millones y transferencias monetarias (bonos) por S/ 13 mil millones. El déficit fiscal se ha incrementado desde S/ 12,500 millones en el 2019 hasta S/ 63 mil millones en el 2020. Para financiar este déficit nos hemos endeudado por S/ 37,500 millones (2.3 veces el promedio de los 3 años anteriores) y los ahorros del sector púbico han caído en S/ 6,700 millones hasta poco menos de S/ 70 mil millones.

Ante esta situación cabe preguntarnos: ¿A dónde queremos llevar a la economía peruana en materia fiscal luego de esta pandemia? ¿Queremos retornar a una situación similar a la situación fiscal prepandemia o queremos avanzar hacia una mejor situación en la que lo que no estaba caminando bien mejore? Mi opinión es que debemos trabajar para el segundo escenario. Esto significa que tenemos que combinar acciones no solo para reducir el déficit fiscal sino para crear el espacio fiscal que nos permita mejorar el gasto público en infraestructura, salud, educación y protección social. Estas acciones comprenden tres componentes: a) revisar de manera responsable el marco fiscal y particularmente las reglas y umbrales relativos al déficit fiscal y la deuda pública; b) reducir el gasto público improductivo estableciendo metas claras de disminución anual; y c) aumentar sostenidamente la presión tributaria al menos a los niveles promedio de ALC.

De estos tres componentes, el más complicado es el último. Si bien hay un consenso en qué debe hacerse no existe un consenso en cómo debe hacerse. Con el objetivo de avanzar hacia dicho consenso propongo tres aspectos que debe contemplar una reforma: 1) Institucional; 2) Política Tributaria; y 3) Administración Tributaria.

En el primero, debemos considerar una integración de los sistemas y bases de datos de instituciones, tales como Sunat, Reniec y Midis. El RUC, el DNI, el Sisfoh y el catastro nacional (que no existe) deben estar integrados de manera que permita conocer con exactitud quiénes deben pagar impuestos y quiénes deben recibir transferencias monetarias. En el segundo, debemos consensuar una racionalización de exoneraciones tributarias sustituyéndolas por subsidios directos en los casos que beneficien a los más pobres. Así mismo, desarrollar un plan concreto para reducir la evasión. Al mismo tiempo debemos revisar si las tasas y deducciones son las más adecuadas. En el tercero debemos fortalecer a la Sunat, devolviéndole su autonomía para contar con una línea de carrera meritocrática que le permita fortalecer sus cuadros profesionales.