El Marco Macroeconómico Multianual y sus carencias

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) publica cada año el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que contiene, para un periodo de cuatro años, las proyecciones macroeconómicas y los supuestos en que se basan. Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es el documento más relevante que el gobierno emite en materia económica.

Las proyecciones macroeconómicas se refieren a las estimaciones de cuánto crecerá la producción (el PBI) y sus componentes, el consumo, la inversión, las exportaciones, por el lado de los componentes de la demanda agregada, y la minería, agricultura, industria, construcción, servicios y otros sectores económicos por el lado de la oferta agregada.

El MMM, que se publica cada año a fines del mes de agosto, sirve además para elaborar el proyecto de presupuesto público, los ingresos, los gastos y el financiamiento mediante deuda pública; proyecto que se aprueba en Consejo de Ministros y se envía al Congreso para su análisis y discusión hasta su aprobación hacia fines de noviembre.

Siendo el MMM un insumo muy importante para elaborar el presupuesto del año inmediato siguiente es de vital importancia que nos brinde proyecciones realistas de la economía; por otro lado, siendo un instrumento de planeamiento de mediano plazo es importante que contenga no solo los objetivos sino las acciones concretas para corregir los principales problemas o cuellos de botella que ponen en riesgo no solo la sostenibilidad de la sostenibilidad de las finanzas públicas, sino también la vinculación del gasto público con el cierre de brechas. Lamentablemente, el MMM 2024-2027, que se acaba de publicar tiene carencias, lo que lo aleja de cumplir con ambos objetivos de corto y mediano plazo.

En cuanto al corto plazo, el MMM se queda corto en el sinceramiento de las proyecciones de crecimiento de la economía. En efecto, si bien el MEF ha reducido la proyección de crecimiento del PBI desde 2.5% hasta 1.1%, esta última proyección se encuentra en el espectro más optimista. Varias proyecciones de centros de pensamiento del sector privado estiman actualmente que el PBI crecería entre 0.5% y 1% en el año 2023. Incluso, hay quienes proyectan, y me incluyo entre ellos, que el crecimiento estará más cerca de 0% que 1%. Cabe resaltar que las proyecciones, en el contexto de recesión económica de la economía confirmada tras los dos primeros trimestres de caída del PBI, se están reajustando permanentemente a la baja desde hace varios meses y todo hace indicar que este proceso aún no ha culminado.

Si se es optimista en el crecimiento del PBI ello impacta en las estimaciones de los ingresos fiscales y en consecuencia en las previsiones para los gastos. Y, en efecto, el MEF estima que los ingresos del gobierno nacional serán equivalentes al 15.5% y al 15.6% del PBI en los años 2023 y 2024, y aquí entramos al terreno del irrealismo. Por varias razones identificadas en un artículo anterior[1] la presión impositiva del gobierno nacional viene reduciéndose mes a mes y es casi seguro sea inferior al 15% del PBI al término de este año. Aún si la economía se recuperase vigorosamente el 2024, evento puesto en duda por la mayoría de analistas, la recesión del primer trimestre del presente año y la lenta salida del segundo semestre va a afectar a las utilidades y a las remuneraciones y eso va a implicar una baja regularización del impuesto a la renta, bajos coeficientes y bajos pagos a cuenta en el 2024. Existe un rezago entre la actividad económica y el pago de impuestos que el MEF no está tomando en cuenta.

El irrealismo de los ingresos impacta en un monto de gastos que puede poner en peligro las metas de déficit fiscal. Recordemos que para el próximo año las reglas fiscales establecen una meta de 2% del PBI para el déficit fiscal en un proceso de convergencia que debería llegar al 1%. Así, el MEF ha anunciado un presupuesto de apertura mayor al 12.1% al correspondiente para el 2023, cuando en el mismo MMM se señala que el gasto público crecería 3.0% en el 2024. Lo que esto indica es que no habrá espacio para créditos suplementarios, en el mejor de los casos.

En cuanto al mediano plazo, el MMM identifica correctamente los dos principales retos de la política fiscal: incrementar los ingresos fiscales permanentes y mejorar la eficiencia y calidad del gasto público. Pero, más allá de esta correcta identificación hay poco o casi nada de cómo lograrlo.

Primero, los gastos tributarios crecen año a año. El MMM publica las estimaciones de SUNAT, las cuales muestran que los gastos tributarios van a aumentar desde S/ 17.6 mil millones hasta S/23.9 mil millones entre el 2022 y 2024, es decir, más de S/ 6 mil millones adicionales de ingresos dejados de percibir en solo dos años. No hay ninguna propuesta de reforma en el MMM que busque racionalizar los gastos tributarios, incluyendo su sustitución por transferencias a los más pobres y vulnerables o inversión pública.

Segundo, la evasión tributaria es mayor a nuestros socios de la Alianza del Pacífico, que causa que se dejen de recaudar 30 de cada 100 soles, en el caso del IGV, y 40 de cada 100 soles, en el caso del impuesto a la renta empresarial. No hay propuestas de reformas para reducirla, más allá de confiar en las facturas electrónicas o en cruces de información de una administración tributaria rebasada en su capacidad de procesamiento informático. Están ausentes estrategias y cronogramas concretos para la implementación del catastro fiscal, cuya rectoría recientemente se delegó al MEF; así como estrategias para afrontar el debilitamiento de la función fiscalizadora ocasionado por la sentencia del Tribunal Constitucional que anula intereses en etapa judicial, en las controversial con empresas grandes. Al respecto, la información de recuperación del stock de deudas tributarias ha desaparecido del MMM.

Tercero, la ineficiencia del gasto público y su baja articulación con los resultados. Al respecto, un estudio del BID identificó que se podían obtener ahorros fiscales de 2.5%, principalmente mejorando la eficiencia de las compras públicas. Sin embargo, el MMM no identifica reformas estructurales para lograr que el presupuesto público cierre con eficacia las brechas sociales y de infraestructura y quizás esta sea la principal limitación. Solo por citar dos ejemplos importantes: el porcentaje de niños y niñas menores a 5 años con desnutrición crónica se ha mantenido en 12% desde el año 2019 hasta la fecha; el porcentaje de niños y niñas con prevalencia de anemia ha aumentado de 40% a 41% en el mismo periodo, siendo ambos indicadores del programa presupuestal articulado nutricional.

En conclusión, no se trata solamente de sentirnos orgullosos de nuestras fortalezas fiscales, si estas no nos sirven, a falta de cifras realistas y reformas esenciales, para un MMM y presupuesto público que cierre brechas y mejore el bienestar de la población, sobre todo de la más necesitada.

[1] Finanzas Públicas: Hora de ajustarse los cinturones publicado el 5 de junio de 2023.