El Estado peruano tiene un conjunto de funciones que cumplir, entre ellas financiar la salud, la educación, la seguridad ciudadana, la defensa, la infraestructura y las transferencias monetarias a los más vulnerables. Aunque se critica, y con razón la ineficiencia de varios de estos gastos, el Estado requiere recaudar impuestos para financiar los mismos. Para ello cuenta con un conjunto de impuestos, los cuales deberían ser de base amplia y tasas moderadas, procurando no interferir en las decisiones económicas de consumidores, vendedores e inversionistas.
Sin embargo, no pocas veces el Estado decide otorgar tratamientos preferenciales a algunos contribuyentes (personas o empresas). Estos tratamientos preferenciales consisten en una tasa más baja, una deducción o crédito especial o, incluso, una exoneración completa. Las motivaciones para otorgar este trato preferencial pueden ser diversas: promover actividades específicas o regiones particulares con el objetivo de apuntalar su crecimiento y con ello aumentar el empleo, o evitar la elevación de los precios en coyunturas o situaciones particulares.
Cuando el Estado otorga un tratamiento preferencial, está renunciando a percibir ingresos, los cuales obtendría si el trato preferencial no existiese. Dejar de percibir ingresos es equivalente a gastar más, porque ambos, los menores ingresos o los mayores gastos, afectan por igual a las finanzas de los Estados. Por ello, a estos tratamientos tributarios preferenciales se los conoce también como gastos tributarios. El término fue introducido por primera vez por el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos en 1968, bajo la dirección de Stanley Surrey.
Ahora bien, así como cuando se decide incluir una nueva partida de gasto en el presupuesto, se debe evaluar el impacto que dicho gasto va a tener en la solución de un problema público (reducción de la anemia, mitigación de la pobreza, mejoras de productividad, por ejemplo); cada vez que se crea un nuevo gasto tributario, una buena práctica presupuestal aconseja que dicha evaluación se realice de la misma manera.
Al respecto, recientemente, CEPAL y la Cooperación Alemana publican un interesante documento de proyecto: Evaluación de Gastos Tributarios – Marcos Conceptuales y Experiencias Internacionales , el cual resalta las mejores prácticas de evaluación de los gastos tributarios en Canadá, Reino de los Países Bajos y República de Corea. Como señala el documento que cito, la evaluación de los gastos tributarios permite diferenciar entre los gastos tributarios que cumplen sus objetivos y aquellos que deberían reformularse o suspenderse.
En línea con el documento citado, en nuestro país, nuestro marco normativo obliga a una evaluación ex ante de los gastos tributarios. Así, la Norma VII del Código Tributario establece las reglas para dar exoneraciones y beneficios o incentivos tributarios. Dentro de estas reglas establece que la exposición de motivos debe contener, entre otros, el análisis cuantitativo del costo fiscal de la medida, especificando el ingreso alternativo de los ingresos que se dejarán de percibir, el sustento que demuestre que es la medida más eficaz y eficiente respecto a otras opciones de política de gasto público dados los objetivos propuestos y la evaluación de que no se generen condiciones de competencia desiguales respecto a los contribuyentes no beneficiados. Además, esta regulación señala que ninguna exoneración, incentivo o beneficio tributario podrá exceder de tres años.
Por otro lado, el MEF tiene como objetivo de política económica la racionalización de exoneraciones poco efectivas y concentradas en pocos beneficiarios. Este objetivo se expresa anualmente la declaración de política fiscal del Marco Macroeconómico Multianual (MMM).
Pero resulta que los gastos tributarios se están incrementando año a año en el periodo reciente, de acuerdo con la estimación anual que realiza Sunat y que se publica en el MMM. Esta estimación nos informa que los ingresos que dejaremos de percibir en el 2024 han aumentado desde S/17,600 millones hasta 23,800 millones. Este monto equivale a 2.2% del PBI y a 16% de los ingresos que recaudamos. También equivale a 3.6 veces la inversión en infraestructura del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y a 13 veces el gasto de los programas Juntos y Pensión 65, considerados conjuntamente.
Este monto no considera los gastos tributarios de una ley reciente aprobada por el Congreso y promulgada por el Ejecutivo que beneficia a los sectores textil, confecciones, agrario y riego, agroexportador y agroindustrial. Con la ley se han reestablecido, para los dos primeros sectores, créditos por reinversión de utilidades que no existían desde la década de los 90, beneficios de depreciación acelerada que permiten deducir los gastos de inversión hasta en tres años, cuando la mayoría de contribuyentes lo puede hacer en 10 años; y para el resto de sectores, deducciones adicionales por contratación de trabajadores y reducción de la tasa de aporte a Essalud de 9% a 6%.
Todos estos gastos tributarios no cumplen con la evaluación ex ante que nuestras normas legales exigen ni la literatura recomienda y tampoco cumplen con el plazo del beneficio, pues las mismas se han concedido por 5 y no por 3 años. Lo mismo ocurre con varios gastos tributarios otorgados en la última década como el régimen para micro y pequeñas empresas del Impuesto a la Renta y con la deducción adicional de 3 UIT en el caso de personas naturales. En ningún caso existió ni evaluación ex ante ni evaluación ex post.
En la mayor parte de casos ocurre, como también lo señala la literatura, que los gastos tributarios suelen ser respuesta a grupos de interés, pero tal vez lo más lamentable es que llegan para ser permanentes y no para beneficiar a los más vulnerables, es decir, son regresivos.
Los gastos tributarios no cumplen con la evaluación ex ante que las normas legales exigen ni la literatura recomienda, ni el plazo de beneficio.
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