La reforma fiscal de mediano plazo

Antes de la pandemia el déficit fiscal convergía a 1% del PBI y la deuda pública, aunque creciente, se encontraba por debajo del 30% del PBI, que es el límite que la regla fiscal de deuda establecía. Tal comportamiento de las principales variables fiscales nos catalogaba como la estrella de América Latina. Por ejemplo, en el caso de la deuda pública solo Paraguay tenía una deuda inferior a la nuestra.

No obstante, la buena salud de la política fiscal prepandemia ocultaba tres males crónicos:

1. El bajo nivel de los ingresos fiscales. Según datos del BID, nuestro país tiene uno de los niveles más bajos de recaudación en América Latina. Más grave aún, la recaudación venía decreciendo desde el año 2014, como consecuencia del término del boom de los precios de los metales y de la aplicación de reformas tributarias erradas vinculadas al impuesto a la renta de las personas y empresas (1).
2. El bajo nivel del gasto social. Este gasto comprende los rubros de educación, salud, protección y previsión social. Dicho gasto, que había venido aumentando en el periodo 2011-2014, se estancó e inclusive decreció hasta el año 2019. Según cifras de la Cepal, el gasto social del Perú resulta equivalente a las tres cuartas partes del promedio del gasto social en América Latina y el Caribe. Su bajo nivel y calidad fue un factor determinante para enfrentar deficientemente la pandemia.
3. El bajo nivel de los gastos de infraestructura. Pese a las grandes brechas de infraestructura que tiene nuestro país, este gasto estuvo alrededor de 4% del PBI en el periodo 2015-2019, cuando en el quinquenio precedente había estado alrededor de 5% del PBI.

Estaba claro que una vez concluida la pandemia del COVID-19 debíamos asegurar el retorno a la buena salud de la política fiscal pero también la erradicación de sus tres males. Para ello, la medicina adecuada debía ser elevar el nivel de los ingresos fiscales, lo cual permitiría mejorar los niveles de gasto social y de infraestructura, sin comprometer la solidez de las finanzas públicas. Como probablemente el crecimiento de los ingresos fiscales podía ser insuficiente, dicha medicina debía acompañarse con una buena dieta que permitiera reducir los gastos improductivos, lo cual también incluye la reducción de la corrupción en las compras estatales (2). El conjunto de estas acciones conforma la verdadera reforma fiscal de mediano plazo.

Lo que pocos o nadie anticipó es que, transcurrida la parte más dramática de la pandemia, durante el periodo denominado de transición que antecede a la pospandemia, emergió un nuevo ciclo expansivo del precio de los metales que vía mayores utilidades de las empresas produjo un rápido incremento de los ingresos del sector minero y, junto con otros ingresos temporales y extraordinarios, una reducción del déficit fiscal más allá de lo esperado. Así, a mayo del presente año el déficit fiscal acumulado en los últimos doce meses es equivalente a 0.9% del PBI, sorprendentemente nivel inferior a la regla fiscal.

Este ciclo expansivo de los precios de los metales, cual enfermedad holandesa, no ha hecho más que posponer la necesidad de la reforma fiscal de mediano plazo. Frente a ello, se abren tres nuevos escenarios en el futuro inmediato:

• El boom de precios dura varios años, lo que permite avanzar en algunas reformas administrativas de ingresos y posponer la reforma fiscal de mediano plazo (probabilidad media).
• El boom de precios dura menos de lo esperado (ya hay señales de recesión y de caída del precio del cobre). Con ello los ingresos fiscales caen y dependiendo de la magnitud de la caída se realiza un ajuste fiscal tradicional sobre gastos sociales y de infraestructura (probabilidad alta).
• El escenario actual de debilitamiento del boom de precios permite un acuerdo político para llevar a cabo la reforma fiscal de mediano plazo (probabilidad baja).

(1) La reducción de tasas del impuesto a la renta a las personas a partir del año 2015, la deducción adicional de 3 UIT para las personas y la creación del régimen mype tributario, a partir del año 2017.

(2) Se estima que la reducción en gastos en consultorías, órdenes de servicio, gastos en imagen institucional, publicidad y otros gastos improductivos puede significar un ahorro equivalente al 1% del PBI.