El Estado como socio en los contratos de APP

En diciembre último, el Congreso delegó en el Poder Ejecutivo, facultades legislativas para introducir mejoras en el marco legal de las asociaciones público-privadas (APP). No es la primera vez que esto ocurre. Las últimas tres administraciones también han buscado reformar el sistema de APP: Humala (Decreto Legislativo 1224 en 2015), Kuczynski (DL 1251 en 2016) y Vizcarra (DL 1362 en 2018). Paradójicamente, este activismo reformador ha coincidido con un deterioro sostenido del número de adjudicaciones efectuadas por ProInversión, con una ralentización en la ejecución en varios proyectos emblemáticos y un aumento considerable de las demandas por arbitraje internacional vinculadas a proyectos de APP. Frente a esto, una pregunta básica que debería hacerse el gobierno es ¿qué vacíos han dejado las reformas anteriores? ¿Qué ha venido fallando en el sistema de promoción de la inversión privada que se requiere mejorar?

Uno de los temas poco abordados en anteriores reformas está relacionado con el rol del Estado como concedente en los contratos de APP. Sin desconocer que en las fases previas a la adjudicación existen oportunidades de mejora, es actualmente en la ejecución en donde están los principales cuellos de botella. Buena parte de los problemas de ejecución que enfrentan actualmente los proyectos, están vinculados con problemas de gestión del Estado. Si bien, acertadamente, la delegación de facultades, incluye uno de los aspectos que requiere mejorarse, vinculado con la agilización de los trámites para el saneamiento y entrega de los predios necesarios para la realización de las obras; ello es claramente insuficiente.

El Estado como contraparte contractual, es el principal interesado en que las obras y servicios públicos sean prestados oportunamente y con niveles de calidad razonables. Sin embargo, aún no resultan claros los mecanismos de rendición de cuenta aplicables a los órganos encargados de representar al concedente en estos contratos. No existe un sistema de evaluación ex post de las APP que permita periódicamente medir avances de los proyectos con indicadores clave, como por ejemplo el valor por dinero efectivamente obtenido. Tampoco se cuenta con instrumentos que permitan medir de manera sistemática el grado de cumplimiento contractual del Estado así como del concesionario, y sus impactos en los objetivos de política pública perseguidos por el proyecto.

En la discusión pública, se ha tendido a medir el éxito de un gobierno en atraer inversión privada en infraestructura en función al número de proyectos adjudicados. Esa visión ignora el ciclo completo del proyecto. El verdadero éxito de un proyecto se obtiene en el cumplimiento de los objetivos previstos en su formulación. La evaluación periódica ex post del proyecto permitiría no solo introducir correcciones oportunas a desviaciones de cumplimiento, medir el nivel de avance en el logro de las metas y objetivos trazados, sino también sería una fuente valiosa de aprendizaje para la mejora en el diseño de proyectos de infraestructura.