Delegación de facultades: Separando la paja del trigo

El Poder Ejecutivo ha solicitado al Congreso facultades para legislar, entre otros en materia tributaria. Cabe señalar que en el Perú la presión tributaria es baja. En el año 2019, esta alcanzó el 16.6% del PBI lo que nos ubicó 6 puntos por debajo del promedio de América Latina y en el puesto 21 de 26 países . Es claro que con este nivel de ingresos no se pueden atender con eficacia las necesidades de gasto público en educación, salud, protección social e infraestructura.

Sin embargo, las principales causas de esta baja presión tributaria no son las tasas impositivas, sino la evasión y elusión tributaria y las exoneraciones tributarias existentes.

Ciertamente, existen algunas tasas que podrían ser reajustadas, como, por ejemplo, las que gravan a las rentas del capital (alquileres, intereses y ganancias de capital). Este reajuste será necesario en el futuro porque el actual nivel de 5% corresponde al más bajo de América Latina y porque globalmente considerados le otorgarían una mayor equidad al sistema tributario. Sin embargo, no considero que este reajuste se dé en este momento y menos aún a través de delegación de facultades del Congreso, por las siguientes razones:

- Los aumentos de carga tributaria a través de delegación de facultades son inusuales o inexistentes. Los cambios tributarios más importantes de este tipo en los últimos años: el alza del IGV de 18% a 19% (2003), la creación del ITF y del ITAN (2004) y la creación de impuestos y aumento de tasas para las empresas mineras (2011), fueron todos por leyes del Congreso.

- La economía peruana está saliendo del pozo en el que cayó como consecuencia de la pandemia. Si bien es cierto el nivel del PBI de agosto ya se encuentra por encima del nivel prepandemia, la recuperación es aún desigual y sectores como comercio y servicios aún se encuentran muy golpeados.

- Una delegación de facultades que incluya creación o aumento de tasas impositivas por un plazo de 120 días crearía incertidumbre, lo cual siempre es negativo para cualquier economía.

Por otro lado, el proyecto contiene aspectos que contribuirán a mejorar el cumplimiento y considero que deben ser debatidos y consensuados con el Congreso para la correspondiente delegación de facultades:

1) Crear un régimen simplificado del impuesto a la renta para las microempresas que sustituya al RER y al Remype. La base imponible de este régimen sería el flujo de caja. Según el MEF se permitiría descontar el 100% de las compras de bienes de capital en primer año.

Esta facultad también incluye modificar el RUS para establecer una sola cuota, la que podrá ser reducida si se adquieren bienes y servicios y se tiene trabajadores en planilla. Esta propuesta tiene algunos inconvenientes: (i) Tener una sola categoría va en contra de la práctica internacional; (ii) No resulta equitativa; (iii) Es regresiva pues los negocios de menor productividad pagarían más; y (iv) El RUS no es un buen instrumento para promover la formalización laboral.

2) Establecer un mecanismo de recaudación del IGV para operaciones de la economía digital cuando el proveedor de los bienes o servicios no domicilia en el país. En este caso habría que cuantificar el impacto en la inflación que existiría cuando este mecanismo, retención en la tarjeta de crédito o débito, entre en vigencia. De acuerdo con ello se podría diferir su vigencia hasta que las expectativas de inflación estén controladas.

3) Modificar el Código Tributario para adecuarlo a la transformación digital o para reducir la litigiosidad. En el caso de la modificación de infracciones y sanciones hace falta mayor detalle para conocer si lo que se busca es aumentar o reducir las sanciones.

4) Simplificar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes teniendo en cuenta el uso de herramientas tecnológicas, como por ejemplo eliminando la obligación de llevar registros físicos de compras y ventas.

5) Crear perfiles de contribuyentes en función del cumplimiento. Esta facultad incluye otorgar facilidades a quienes tengan un buen nivel de cumplimiento y establecer limitaciones a aquellos con un nivel bajo de cumplimiento. Sería recomendable esclarecer dichas limitaciones.

6) Modificar la Ley de Tributación Municipal para cambiar bases y tasas impositivas, simplificar su determinación y mejorar los mecanismos de cobranza. Específicamente se propone crear escalas progresivas para el impuesto vehicular, lo que no está acorde con la práctica internacional. Más importante sería ampliar de manera gradual la base tributaria del impuesto.

En resumen, considero importante evaluar caso por caso la delegación de facultades teniendo como objetivo priorizar todas las propuestas relacionadas a la facilitación, la simplificación y la reducción de la evasión, pero teniendo cuidado con las propuestas de elevar la carga tributaria a los contribuyentes.

( 1 )El nivel de 16.6% del PBI incluye 2.0% del PBI correspondiente a las contribuciones sociales y 0.4% del PBI correspondiente a impuestos municipales. Fuente: OECD et al ( 2021 ), Estadísticas Tributarias de América Latina y el Caribe.