Miles de obras de infraestructura paralizadas: ¿qué hacer?

Recientemente, la Contraloría General de la República reportó que, al 30 de junio del 2022, existen cerca de 2,500 obras de infraestructura paralizadas a nivel nacional (caminos, puentes, irrigaciones, colegios), que involucran cerca de S/ 30 mil millones, casi la mitad del presupuesto de inversión de este año. Este es uno de los problemas más graves del país actualmente. Si se compara 2020 con el 2021, el incremento es casi 6 veces (asumiendo que todas las obras paralizadas fueron reportadas oportunamente y las cifras son correctas). Lo que es peor, más de la mitad (1,300, aproximadamente) eran ejecutadas bajo administración directa, en la que la entidad ejecuta con personal y maquinaria propia.

La mayor parte de obras paradas corresponden a los gobiernos subnacionales. Las municipalidades tienen más de 1,700 obras detenidas, mientras que, en montos, los gobiernos regionales tienen cerca de S/ 13 mil millones en obras sin avanzar. Las causas reportadas son la falta de recursos, incumplimientos de contrato, eventos climáticos, controversias y arbitrajes, entre otros. Lo preocupante es que la tendencia es a continuar agravándose, por varios factores: el debilitamiento continuo de las capacidades técnicas del Estado, altísima rotación de funcionarios (más de 60 ministros en un año), la ineficacia del marco normativo para la contratación de obra pública y el próximo cambio de autoridades en los gobiernos subnacionales, justo donde está la madre del cordero.

Tener obras paradas tiene múltiples efectos negativos: afecta al ciudadano que se queda sin servicios y, al Estado, pues mientras más tiempo pasa, los costos de inversión continúan elevándose. También hay, aunque muchas veces no se toma en cuenta, un importante costo de oportunidad por no terminar la obra o hacerlo con demoras. También se afecta la confianza, pues se ahuyenta a inversionistas serios que no se involucran en actos de corrupción.

Algunas soluciones

Una obra paralizada es solo un síntoma de problemas estructurales más graves, cuya solución toma tiempo. Mientras tanto, se requiere soluciones fuera de la caja, distintas a las clásicas (como dictar decretos de urgencia que, como por arte de magia, “declaran” la reactivación de determinadas obras). El plan reactivador del ministro Burneo plantea seguir aplicando la ley vigente para reactivar al menos 1,170 obras e insistir en los proyectos de ley en el Congreso para poner en valor las obras y fortalecer la asistencia técnica y acompañamiento para que las entidades cumplan con los cronogramas de ejecución. Pero se necesita muchísimo más.

Hace poco, en un panel de expertos y ex altos funcionarios, conversamos sobre algunas propuestas para salir de este entrampamiento. Aquí algunas conclusiones: Primero, la solución no puede ser la misma para todas las obras. Para obras grandes (tipo Majes y Chavimochic) se requiere básicamente decisión política, seguimiento de la ruta decidida para reactivarlas y buena gestión. Para otras obras, sería recomendable contratar a una empresa internacional de gestión de proyectos (PMO), por ejemplo, en el marco de un acuerdo gobierno-gobierno, donde se analice qué proyectos son viables y cómo continuar su ejecución, al mismo tiempo que se descartan los inviables (para no seguir malgastando recursos de todos los peruanos). Segundo, se debe afrontar el problema de los expedientes técnicos deficientes y/o desactualizados, contratando a una empresa internacional que revise estos expedientes y asegure que sean bien hechos y no causen problemas futuros por incremento de costos y demoras en su ejecución. Tercero, para resolver las controversias que paralizan obras, se puede introducir mecanismos como los Disputes Boards que se utilizan en los contratos colaborativos tipo NEC (que vienen funcionando bien en los proyectos que se ejecutan vía acuerdos gobierno a gobierno), que permiten que estas disputas se resuelvan sin paralizar la ejecución de la obra. Y, finalmente, es muy importante volver a generar confianza como país, para atraer a inversionistas internacionales y nacionales que hoy se están alejando por el riesgo cada vez mayor que implica contratar con el Estado. Necesitamos impulsar alianzas público-privadas de una manera distinta, no solo Asociación Público-Privada (APP).

Sabemos que las soluciones estructurales y de largo plazo pasan por construir sistemas de contratación pública sólidos, generar más capacidades de gestión en todos los estamentos del Estado, utilizar la digitalización para prevenir la corrupción y transparentar los procesos de contratación. Y también pasan por repensar el modelo de descentralización que, al menos en la ejecución de obras de infraestructura, ha sido un rotundo fracaso. Modelos exitosos en el plano internacional (y, cómo no, en el plano local como Obras por Impuestos o los Acuerdos Gobierno a Gobierno) hay varios. Todavía hay salidas, pero no hay más tiempo que perder.