Una reforma del impuesto al consumo aprobada por el Congreso de Brasil en diciembre se ha descrito como “histórica”, “revolucionaria” y un “milagro”. “Nadie creía que pudiera hacerse”, alardeó el presidente Luiz Inácio Lula da Silva, conocido como Lula, ante una audiencia que le aplaudía de pie en el Congreso.
Para variar, los superlativos no son inapropiados. La reforma, que tardó más de 30 años en concretarse, simplificará el sistema fiscal más complicado del mundo. La pregunta ahora es si el gobierno de Lula podrá soportar la presión de grupos de intereses especiales para implementarla de manera integral.
Esta reforma fiscal es la más reciente y reveladora de toda una serie de ajustes estructurales en Brasil. En 2017 se modernizaron las leyes laborales al mando de Michel Temer, un presidente de centro derecha. Durante el gobierno del sucesor populista de derecha de Temer, Jair Bolsonaro, el Congreso aprobó una reforma a las pensiones que elevó la edad de retiro.
Se han realizado todas estas reformas porque, “francamente, el Estado se quedó sin dinero”, afirma Tatiana Ribeiro, del grupo de investigación y defensa Movimiento Brasil Competitivo. Una profunda recesión en 2014 se agravó debido al derroche económico y provocó enormes manifestaciones en las ciudades más grandes de Brasil.
Para comprender por qué se considera revolucionaria la reforma fiscal, basta examinar el sistema actual. La constitución, promulgada en 1988, les otorga a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) facultades para gravar impuestos al consumo. Debido a esta característica, Brasil es un caso atípico.
De los 174 países que gravan el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto al consumo más común, la gran mayoría lo recauda a nivel nacional. Brasil es un caso único porque les cede la responsabilidad de la tributación de servicios a los municipios y les da gran libertad en la forma de hacerlo. En vista de que Brasil se divide en total en 27 estados y 5,570 municipios, el país se convirtió en un “manicomio para los impuestos”, señaló Maílson da Nóbrega, ex ministro de Hacienda.
Este caótico sistema ha generado numerosos juicios. En 2019, el Banco Mundial calculó que las empresas invertían 1501 horas al año en cumplir la legislación fiscal de Brasil, mientras que el promedio global era de 234. Muchas empresas no saben bien qué impuestos deben pagar ni a qué oficina de gobierno pagárselos. El valor de los casos que evalúan en este momento los tribunales de Brasil en relación con créditos fiscales es de más de 5 billones de reales (US$ 1 billón), equivalentes al 75% del PBI del país.
Muchas empresas comparecen ante los tribunales para intentar que se reclasifiquen sus productos y así puedan evitar algunos impuestos. Crocs, fabricante de zuecos de plástico, ha sostenido una batalla legal desde 2015 en busca de que su producto insignia se reconozca como “zapatillas”, que están exentas de algunos impuestos, en vez de que se le considere “calzado con suelas externas y cubierta de goma o plástico”, al que no se aplica esa exención.
Además, el sistema fiscal presenta algunas distorsiones. En una práctica inusual, Brasil cobra el IVA en el lugar de producción de un bien, no en el lugar en que se consume. En consecuencia, algunos estados y ciudades han ofrecido exenciones tributarias con el propósito de atraer empresas. Es imposible cuantificar su costo, pues la mayoría de los gobiernos locales no los calculan. Sin embargo, el FMI estima que esas exenciones representan una pérdida de ingresos de más del 5% del PBI cada año.
Dejen de sofocarnos
Encima, el sistema eleva el costo de producción y daña la inversión. Muchos de los impuestos de Brasil son acumulativos. Esto significa que las empresas que producen bienes deben pagar impuestos sobre los insumos comprados sin asegurar devoluciones, como ocurre en los demás países. La carga para los productos cuya producción es más compleja o requieren más tecnología e insumos es desproporcionada.
En el sistema nuevo, los cinco principales impuestos al consumo se convertirán en dos tasas de IVA: una recaudada por el gobierno federal y la otra por un comité directivo con representantes de estados y municipios. Ahora, las firmas tendrán que registrarse solo con el comité, en vez de registrarse y presentar declaraciones en cada estado y municipio en el que operen.
El comité conciliará los impuestos en todas las regiones, lo que le pondrá fin a la discrecionalidad de que gozaban los estados y municipios. Los impuestos ya no serán acumulativos, los créditos por insumos serán automáticos y los impuestos se cobrarán en el lugar de compra de los productos. Gracias a la simplificación, la tasa de IVA estándar podría ser del 27.5% a finales de 2033. Para entonces, la reforma debería estar totalmente en vigor.
Esa tasa todavía sería la más alta de entre las grandes economías, pero estará por debajo del 34% que puede aplicarse en la actualidad. La empresa de servicios profesionales EY calcula que el número regular de horas necesarias para cumplir tan solo con los impuestos al consumo bajará de 885 al año a 285.
Por desgracia, la batalla todavía no concluye. Aunque la reforma reducirá notoriamente el número de “regímenes tributarios especiales”, se mantendrán muchas exenciones. El Congreso definirá sus límites en los siguientes meses. Los grupos de cabildeo han trabajado mucho. Las prestaciones fiscales para Manaus, un centro manufacturero, se mantendrán intactas.
La industria agropecuaria logró una reducción del 60% de la tasa general para sus insumos. Las “profesiones intelectuales” recibirán una reducción del 30%. En esta categoría quedan incluidos periodistas, abogados y contadores, cuyos trabajos dependen, en muchos casos, del caos fiscal.
Lula y Fernando Haddad, el actual ministro de Hacienda, libran una difícil batalla. En noviembre, Lula vetó un proyecto de ley que les concedía exenciones al impuesto sobre nómina a 17 sectores, entre ellos el minorista y el de construcción. Esta exención se comenzó a aplicar de manera temporal en 2012. En vez de pagar un impuesto del 20% sobre la nómina para la seguridad social, las empresas inscritas en este esquema solo deben pagar entre un 1 y un 4.5% de sus ingresos brutos.
Varios estudios muestran que los costos económicos de la exención superan por mucho los beneficios en materia de creación de empleos. De cualquier manera, la exención se ha seguido renovando. Haddad ha insistido en que se elimine, pues dice que es muy costosa. Pero en diciembre, el Congreso anuló el veto de Lula. Ahora, la exención se seguirá aplicando otros cuatro años.
En ocasiones, parece que Haddad también debe pelear contra su propio jefe. Haddad ha sido objeto de críticas de su partido en repetidas ocasiones por intentar mantener en orden las cuentas fiscales. El 22 de enero, Lula anunció una nueva política industrial que requiere la entrega de 300,000 millones de reales en subvenciones y préstamos subsidiados a empresas nacionales de aquí a 2026. En el mismo anuncio, el gobierno mencionó que podría incluir exenciones al impuesto de importación de insumos. Ese tipo de medidas socavan la idea de un sistema fiscal simplificado.
“Las élites de Brasil están a favor de las reformas, siempre y cuando se mantengan sus privilegios”, indicó Nóbrega. Para que la reforma fiscal se considere verdaderamente revolucionaria, el Congreso tendrá que resistir a los grupos de cabildeo que han ayudado a alimentar la ciénaga actual.
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