En sus seis años como presidente de México, Andrés Manuel López Obrador ha dado a las Fuerzas Armadas de su país dos tareas importantes: construir obras de infraestructura para impulsar la economía y frenar los crímenes violentos.
Sin embargo, al final de su presidencia, solo habrá logrado una de ellas y habrá dejado la otra peor que nunca.
AMLO, como se conoce al presidente, ha utilizado las Fuerzas Armadas del país para edificar aeropuertos, construir un ferrocarril de casi de 960 kilómetros a través de la selva maya y crear una aerolínea estatal. Y es probable que esas iniciativas afiancen su legado económico mientras se prepara para dejar el cargo tras las elecciones presidenciales de junio de este año.
Sin embargo, López Obrador también dejará otro legado. Su Administración ha presidido el mandato más sangriento en la historia reciente del país, con más de 170,000 homicidios desde que asumió el cargo en 2018 hasta febrero. Esta cifra corresponde a un aumento del 26% con respecto a los 135,345 asesinatos registrados durante el mandato de su predecesor, Enrique Peña Nieto. Y esto ha ocurrido pese a que los presupuestos combinados de las Fuerzas Armadas –compuestas por la Secretaría de la Defensa Nacional, la Marina-Armada y la Guardia Nacional– se han incrementado en un 150%.
“Este Gobierno tuvo las herramientas legales, los instrumentos institucionales y el presupuesto más grande que ninguna otra Administración, y los números son peores”, dijo el senador independiente Emilio Álvarez Icaza. “Tenemos los peores números de homicidios, de desapariciones, de feminicidios. Y la pregunta entonces es, ¿qué hicieron?”
Casi todos los fondos adicionales que la Administración de AMLO proporcionó a las fuerzas militares se destinaron a reestructuras que las convirtieron en una potencia de la construcción, según un análisis de Bloomberg News y Presupuesta Policy Consulting SA. Esta es la evaluación más profunda de los recursos y las prioridades de gasto de la Fuerzas Armadas hasta la fecha. Mientras tanto, a medida que proliferaban los atracos, los secuestros y las extorsiones, el presupuesto para entrenar y desplegar soldados se mantenía prácticamente inalterado en términos reales.
La Secretaría de Seguridad —una entidad separada que financia ciertos esfuerzos de seguridad pública administrados por civiles, incluido el sistema penitenciario federal— gastó casi un 55% menos durante el Gobierno de López Obrador que durante el de Peña Nieto, y aproximadamente un 12% menos que durante el mandato de Calderón. La Secretaría recibe fondos para la Guardia Nacional, que Bloomberg no incluyó en este cálculo ya que es operada por las Fuerzas Armadas.
Mientras el presidente es flanqueado por los altos mandos de la Secretaría de la Defensa Nacional y de la Marina-Armada de México en varios cortes de listón, se ha dejado que los cárteles realmente dirijan algunos sectores de la sociedad mexicana. Cobran a los ciudadanos por todo, desde las conexiones wifi hasta el uso del agua, e incluso por el derecho a celebrar fiestas. Desde el inicio de la temporada de elecciones presidenciales de este año, el 1 de marzo, casi 400 personas relacionadas con el sector político han sido amenazadas o secuestradas, según la consultora Integralia, con sede en Ciudad de México. Al menos 24 han sido asesinadas.
Todo ello ha hecho que la seguridad pública sea un tema prioritario para los votantes. Según una encuesta reciente, el 46% considera que la seguridad ha empeorado durante el mandato de AMLO, mientras que el 74% cree que el Gobierno es muy corrupto. También han aumentado las tensiones con Estados Unidos, donde la migración a través de su frontera sur con México y el ingreso de drogas con fentanilo son los temas principales en la carrera presidencial entre Joe Biden y Donald Trump.
Esto deja a la próxima presidenta de México —ya sea la protegida de AMLO y gran favorita, Claudia Sheinbaum, o la candidata de la oposición, Xóchitl Gálvez— con opciones limitadas para frenar el gasto y el poder de las Fuerzas Armadas, al menos en el corto plazo. En 2022, AMLO cambió la Constitución para permitir que las fuerzas militares se encargaran de la seguridad pública al menos hasta 2028.
“Hizo muy difícil que la nueva presidenta pueda echar atrás todos sus cambios si no es con la construcción de mayorías amplias en el Congreso de la Unión”, dijo Lisa Sánchez, directora general de México Unido Contra la Delincuencia, una asociación civil no lucrativa que publicó un informe titulado El negocio de la militarización en México. “Existen otros riesgos relacionados con el empoderamiento económico y político de las Fuerzas Armadas: son una fuerza muchísimo más poderosa de lo que eran antes”.
La oficina del presidente y la Secretaría de la Defensa Nacional no respondieron a solicitudes de comentario para este artículo. “Se habla de que ya todo está en el Ejército y la Marina”, dijo López Obrador en enero durante una de sus habituales conferencias de prensa matutinas. “Es apoyarnos en dos instituciones que son pilares del Estado mexicano y que nos han ayudado mucho para cumplir con nuestra responsabilidad de Gobierno”.
En una entrevista, Arturo Zaldívar, exministro de la Suprema Corte que ahora ayuda a Sheinbaum a diseñar su estrategia de seguridad, dijo que “las Fuerzas Armadas siempre han sido leales”. Sin embargo, en cuanto a la construcción de infraestructura, señaló que “en términos económicos y operativos quizá redimensionar el papel que tienen o no las instituciones. Fue muy importante que ellos intervinieran, habrá que ver si hay razones o no a futuro”.
El viernes, durante la Convención Bancaria de Acapulco, Sheinbaum dijo que sí creía que la Guardia Nacional —cuyos miembros pueden ser vistos patrullando el metro de Ciudad de México y las playas de todo el país— estaría bajo el mando de la Secretaría de la Defensa mientras exista separada del Ejército. Sin embargo, dijo que aún no ha determinado si varias empresas estatales seguirán bajo la jurisdicción de las Fuerzas Armadas o pasarán a manos civiles.
“Quien sea que llegue, sea Xóchitl o Claudia, va a tener muchos problemas para gobernar este país”, dijo María Elena Morera, activista y presidenta de Causa en Común A.C., organización sin fines de lucro que estudia la seguridad y otros temas. “Con los militares, tienen tanto poder ahora, que a lo mejor podrían llegar a un acuerdo que les convenga. Lo que va a ser muy difícil va a ser quitar los negocios. Y ellos son los que insistieron mucho en quedarse con la seguridad del país”.
El presupuesto público
El programa tenía un nombre que sonaba muy oficial: Proyectos de Infraestructura Gubernamental de Seguridad Nacional. Pero en lugar de financiar obras de infraestructura que sirven a la ciudadanía, como una línea de tren o un nuevo aeropuerto, el programa de inversión financia mejoras y ampliaciones de las instalaciones de las Fuerzas Armadas.
Durante la Administración de AMLO, la Secretaría de la Defensa utilizó los fondos para construir nuevas bases aéreas y militares, y remodeló y amplió hospitales castrenses, según un análisis de Bloomberg sobre el gasto de las Fuerzas Armadas. También modificó un rancho para incluir un centro de reproducción equina, agregó un elevador de carga para un gimnasio en el cuartel general de Lomas de Sotelo en Ciudad de México y construyó un centro de buceo en Cozumel, entre muchos otros proyectos.
Lo que también es notable es que las Fuerzas Armadas finalmente gastaron un 288% más en el programa que los 35,400 millones de pesos, o cerca de US$ 2,100 millones, que el Congreso aprobó originalmente entre 2019 y 2022. Eso significó que el programa de infraestructura militar representó el 22% del presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa, un aumento del 1% al 3% que se asignaba habitualmente durante los años de Calderón y Peña Nieto.
En tanto, el programa de proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional de la Marina, ahora solo representa el 1.5% del presupuesto global de su secretaría. Eso es menos que el 2.5% durante los años de Calderón, y que el 4.3% durante la era de Peña Nieto.
La Secretaría de la Defensa pudo gastar más de lo asignado a estos proyectos a través de lo que se conoce como enmienda, una herramienta que permite a una secretaría cambiar el presupuesto sin la aprobación del Congreso, como ocurre en muchos otros países. Según Aura Martínez, coordinadora de información de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal, el Congreso solo es informado sobre las enmiendas en contadas circunstancias, cuando los cambios superan el 5% del presupuesto de un determinado ramo gubernamental.
Dicha secretaría ha sido una ávida usuaria de las enmiendas y entre 2019 y 2022 gastó un 27% más de lo aprobado por el Congreso, según el análisis.
“Nunca habíamos visto tantos mecanismos de aprovechamiento económico puestos a disposición de las Fuerzas Armadas como hoy”, dijo Sánchez. “El sobre ejercicio de la Sedena es equivalente al presupuesto anual de la Secretaría del Trabajo”.
Si bien se está gastando más en las Fuerzas Armadas, las prioridades de López Obrador han diferido de las de sus predecesores. Históricamente, los presidentes mexicanos han dedicado casi el 50% del presupuesto de Defensa del Gobierno al entrenamiento, reclutamiento y despliegue de soldados, y a la compra de armas. Bajo la Administración de López Obrador, esa parte del presupuesto, en términos reales, se habrá reducido al 17%.
En cambio, en 2024, el 51% de los presupuestos combinados de la Secretaría de la Defensa Nacional y de la Marina —de 331,000 millones de pesos— se destinó a proyectos de infraestructura.
Casi la mitad de los 259,000 millones de pesos que Defensa obtuvo este año se usará para terminar el tercio de la línea del Tren Maya cuya construcción está a su cargo. El ferrocarril está diseñado para transportar pasajeros entre puntos turísticos como Cancún y Mérida, y a hoteles que las Fuerzas Armadas están construyendo y operando en lo profundo de la selva maya.
Otra parte se destinará a la operación de la nueva aerolínea estatal, así como a la gestión de los aeropuertos cercanos a Ciudad de México y Tulum.
Gran parte de las operaciones comerciales de las Fuerzas Armadas se encuentran bajo el alero de una empresa estatal llamada Grupo Aeroportuario, Ferroviario, de Servicios Auxiliares y Conexos, Olmeca-Maya-México SA, más conocida como Gafsacomm. AMLO creó el conglomerado en 2022 para supervisar la mayoría de los proyectos de infraestructura construidos por el Gobierno y entregó su operación a la Secretaría de la Defensa. Este año, los 15,000 millones de pesos de su presupuesto, le ayudarán a operar 12 aeropuertos, cinco hoteles, tres parques naturales, dos trenes, un museo y la aerolínea Mexicana.
Casi nadie espera que los aeropuertos o la compañía aérea generen utilidades en un futuro cercano. Sin embargo, mientras que las pérdidas del grupo deben ser cubiertas por las arcas públicas, este puede quedarse con cualquier beneficio que obtenga y redirigirlo al sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas.
“La tendencia es que cada vez más, el dinero de las Fuerzas Armadas va a provenir de más lugares”, señalo Sánchez. “Y eso es peligroso porque es más dinero a una corporación armada que tiene la legitimad del uso de la fuerza y 400,000 efectivos”.
López Obrador considera que los proyectos son una forma de desarrollar la economía de zonas tradicionalmente pobres del país, lo que creará más empleo y conducirá a mejores condiciones de vida, lo que, a la larga, mejorará la seguridad pública. Y las Fuerzas Armadas tienen que encargarse de todo porque, en opinión del presidente, son capaces de superar la corrupción que afecta a los organismos civiles que gestionan fondos para grandes proyectos. Según él, las Fuerzas Armadas pueden realizar las obras por una fracción del costo que una empresa privada, y en mucho menos tiempo.
El presupuesto en la sombra
Existen otras formas menos transparentes en que las Fuerzas Armadas mexicanas reciben fondos para supervisar obras de infraestructura.
La Secretaría de la Defensa y la Marina controlan fideicomisos en los que ellos u otras entidades pueden depositar dinero sin estar obligados a revelar de dónde provienen los fondos o cómo se están utilizando. A finales de 2023, los fideicomisos administrados por las Fuerzas Armadas contaban con 81,000 millones de pesos, en comparación con los 7,000 millones de pesos al final del Gobierno de Peña Nieto en 2018, según la organización sin fines de lucro México Evalúa.
Dada la falta de transparencia, no hay manera de saber cuánto dinero de los fideicomisos se contabiliza en el presupuesto.
“La suma exorbitante y el riesgo de estar contando doble se vuelven la razón para decir que lo que se necesita es que nos digan qué hay ahí”, afirmo Sánchez.
Luego están los contratos. Entre 2019 y 2022, la Secretaría de la Defensa recibió 191,000 millones de pesos adicionales a través de acuerdos con otras secretarías federales para proyectos públicos, incluido el Tren Maya, según el Instituto Mexicano para la Competitividad, entidad no lucrativa conocida como IMCO.
Los contratos rara vez se hacen públicos y son cada vez más difíciles de rastrear, dado que el presidente prácticamente desmanteló el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. El IMCO obtuvo la información a través de solicitudes de información al Gobierno y recursos judiciales.
“Nos enfrentamos a un monstruo de opacidad”, dijo Paula Villaseñor, exdirectora de la división de Gobierno Efectivo del IMCO. “Es muy difícil conocer con exactitud las cifras y las asignaciones que tienen”.
Sara Velázquez, autora principal de un informe llamado Inventario Nacional de lo Militarizado, dijo que las Fuerzas Armadas reciben dinero de tantas fuentes que es casi imposible rastrearlo todo.
“Pienso que ni ellos saben cuánto dinero reciben cada año”, afirmó.
Récord de asesinatos
Se sabe que las estadísticas oficiales sobre delincuencia en México distan mucho de ser exactas. La “cifra negra” del país, o el porcentaje estimado de delitos que no se denuncian, alcanzó el 92% en 2022, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Los homicidios, aunque han disminuido ligeramente desde los primeros años de la Administración de López Obrador, van rumbo a terminar como los más altos de la historia en un mandato presidencial. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que es independiente del Inegi, ha contabilizado 170,959 homicidios dolosos desde que AMLO asumió el cargo hasta febrero de este año.
El presidente ha reconocido que los homicidios han superado en número a los registrados en Gobiernos anteriores, pero echa la culpa al país violento que heredó. Los homicidios disminuyeron un 7% entre 2021 y 2022, y bajaron un 4% entre 2022 y 2023, lo que, según López Obrador, es un reflejo directo de su estrategia de seguridad.
“Es impresionante, pero antes considerábamos que un año violento era uno con 20,000 víctimas de homicidio doloso”, dijo Lilian Chapa, analista de políticas públicas que fue asesora del SESNSP. El recuento contabilizó 29,705 homicidios dolosos en 2023.
La Guardia Nacional está en todo
El año pasado, el consultor de seguridad Manuel Garza fue testigo del mayor robo de bienes que había visto en dos décadas. Un cargamento valuado en 17 millones de pesos que llevaba principalmente productos electrónicos iba por la carretera que va del puerto de Veracruz al estado central de Puebla. La persona que hacía el seguimiento en una pantalla, de pronto, vio que el punto se congeló.
Se dio la alerta cuando el punto no se había movido durante más de 40 minutos, dijo Garza, quien usa un seudónimo para protegerse de represalias. Cuando el coche privado de la empresa acudió a comprobar la escena, el equipo de seguridad del camión, formado por dos guardias armados, no aparecía por ninguna parte.
La Guardia Nacional se presentó 30 minutos después. Cuando el conductor del camión llamó desde el colindante estado de Hidalgo, dijo que lo habían atado a él y a los dos guardias. Pero la Guardia Nacional no tomó declaración a los testigos. Para eso, la empresa de seguridad tuvo que acudir a la fiscalía local. No recuperaron nada del atraco.
El episodio es emblemático de cómo las fuerzas militares con frecuencia están poco comprometidas con las responsabilidades de aplicación de la ley que heredaron cuando el Gobierno mexicano eliminó la Policía Federal en 2019.
La Guardia Nacional tenía una plantilla total de alrededor de 104,000 efectivos al cierre de 2020. Eso incluye 17,419 miembros procedentes de la disuelta Policía Federal y 1,050 nuevos reclutas. Sin embargo, la mayor parte de la organización está formada por soldados e infantes de marina cedidos por el Ejército y la Marina. Los integrantes recibieron nuevos uniformes e insignias, pero poca o ninguna formación sobre cómo hacer el trabajo policial.
Esto ha provocado una drástica caída de las detenciones, ya que muchos miembros de la Guardia Nacional prefieren hacer la vista gorda ante cualquier delito que se les presente antes que realizar los trámites necesarios para detener a un sospechoso y presentar la denuncia correctamente, según Chapa, la analista de políticas públicas. Como consecuencia, las incautaciones de drogas ilegales y armas se han desplomado.
Guillermo Montes, que también pidió utilizar un seudónimo, fue uno de los efectivos transferidos a la Guardia Nacional. Fue testigo de cómo muchos de sus compañeros cometían errores cuando intervenían en la escena de un crimen porque no tenían ni idea de cómo localizar a los ladrones de casas o responder a las llamadas al 911.
Una de las cosas más difíciles de hacer, recordaba, era presentar pruebas ante un juez. A menudo, sus casos eran desestimados por motivos procesales, ya que no habían recibido una formación completa sobre los protocolos para completar los informes policiales.
“En las Fuerzas Armadas no se entrena para ser policía”, aseveró. “Las órdenes que se dieron para apoyar se cumplen, obviamente adolecemos de muchas cosas que las policías saben”.
López Obrador no siempre apoyó un uso tan amplio de las Fuerzas Armadas. Tras perder las elecciones presidenciales de 2006 contra Calderón, quien hizo que los militares salieran a las calles para luchar contra los cárteles, se había mostrado partidario de que los efectivos armados volvieran a sus cuarteles. Durante el mandato de Calderón, por su parte, se registraron más de 103,000 homicidios.
“No es con el Ejército como se pueden resolver los problemas de inseguridad y de violencia”, dijo López Obrador en un video de 2010. “Hay que cuidar al Ejército, a que no se utilice para suplir las incapacidades de los Gobiernos civiles. Es importante que no se vayan a otorgar facultades excesivas al Ejército, no podemos aceptar un Gobierno militarista”.
Pero no tardó en cambiar de opinión. En reuniones periódicas durante su transición al cargo, los altos mandos de la Secretaría de Defensa le explicaron lo corrupta que era la Policía Federal y cómo las Fuerzas Armadas eran la única institución digna de su confianza, según una persona familiarizada con la situación.
La Policía Federal ya estaba plagada de denuncias de abuso de poder, tortura y corrupción. El año pasado, Genaro García Luna, responsable de la lucha contra el narcotráfico en México, fue condenado por un jurado federal de Nueva York por ayudar a miembros del cártel de Sinaloa a importar y distribuir drogas en Estados Unidos. Su defensa ha solicitado un nuevo juicio.
Aunque AMLO presentó inicialmente a la Guardia Nacional como una fuerza civil, es operada efectivamente por la Secretaría de la Defensa y su presupuesto se transfiere rutinariamente a las Fuerzas Armadas. En agosto de 2022, López Obrador emitió un decreto para poner oficialmente a la entidad bajo el alero de la Secretaría de Defensa.
“Ahorita tenemos dos mundos”, dijo Ernesto López Portillo, exmiembro de la Comisión de Derechos Humanos de Ciudad de México y director del programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana. “El mundo de la Constitución que dice que la seguridad pública es civil” y “el mundo de la realidad, donde la Guardia Nacional es, bajo todos los indicadores que conocemos, estrictamente militar”.
En abril de 2023, el máximo tribunal de México dijo que ese decreto era inconstitucional y dio al Gobierno hasta el 1 de enero de 2024 para devolver la operación de la Guardia a la secretaría civil.
AMLO dijo que acataría la orden de la corte, pero en febrero mandó una nueva propuesta de ley al Congreso para oficialmente mover a la Guardia Nacional a la Secretaría de Defensa. El Congreso no la ha aprobado aún.
Dinero y poder
Sheinbaum dijo que pretende consolidar la Guardia Nacional y, siguiendo los pasos de AMLO, que opere bajo la Secretaría de la Defensa.
Mientras tanto, Gálvez ha dicho que se le ha pedido a los militares que hagan demasiadas cosas no relacionadas con su misión principal.
“No les toca andar construyendo trenes, no les toca andar cuidando parques, no les toca distribuir libros”, dijo en marzo en un acto de campaña realizado en Campeche. “Hoy el territorio está en una buena parte en manos de la delincuencia, necesitamos que el Ejército regrese a sus actividades de seguridad nacional”.
La militarización de México no es exclusiva del Gobierno federal, según Morera de Causa en Común. Oficiales militares y navales supervisan ahora las secretarías de Seguridad Pública en 17 de los 32 estados del país. Dieciséis de esos estados están gobernados por el partido Morena de AMLO.
Para quienquiera que gane las elecciones presidenciales de México el 2 de junio, el tema clave será cómo hacer frente a unas Fuerzas Armadas empoderadas, ampliadas y enriquecidas que se han hecho cargo de cientos de tareas que antes estaban en manos de civiles —y que tiene más fuentes de ingresos que nunca antes— y al mismo tiempo detener el número récord de homicidios.
“Han sobreutilizado el manto perverso de seguridad nacional”, dijo el senador Álvarez Icaza. “Ahora el dilema es, ¿cómo le hacemos para quitarles todo el poder y el dinero que les dio López Obrador?”
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