Peter Orszag
Un punto álgido que está surgiendo en la relación entre Estados Unidos y la Unión Europea es la cuestión de quién puede establecer los estándares relacionados con el clima: eficiencia energética, divulgación de emisiones y otros temas. Un indicador temprano del conflicto en ciernes se produjo la semana pasada, cuando el enviado especial estadounidense para el clima, John Kerry, advirtió a los europeos contra la adopción de un mecanismo de ajuste fronterizo de las emisiones de carbono. Dado su reciente liderazgo en el establecimiento de normas globales y su deseo de mostrar independencia de EE.UU., Europa puede seguir adelante con o sin EE.UU.
Un mecanismo de ajuste fronterizo de carbono es efectivamente un arancel sobre el contenido de carbono de las importaciones, si esas importaciones no cumplen con los estándares establecidos dentro del área de importación. Sin un mecanismo de este tipo, los esfuerzos para reducir las emisiones pueden fracasar debido a la fuga de carbono. Digamos, por ejemplo, que de alguna manera usted reduce las emisiones involucradas en la producción de acero, pero ese esfuerzo implica un costo adicional, lo que Bill Gates llama una “prima verde”. El acero producido en el extranjero con un mayor contenido de carbono es relativamente más barato. Si ese acero es importado, desplaza su acero y sus ahorros de carbono. Un mecanismo de ajuste fronterizo puede evitar este tipo de sustituciones contraproducentes.
Al mismo tiempo, puede alentar a las empresas de otras jurisdicciones a cumplir sus estándares.
Tal mecanismo de ajuste fronterizo en Europa sería una preocupación particularmente para EE.UU. Como señala un análisis reciente de Bruegel, un grupo de expertos europeo, el problema del ajuste fronterizo “genera la mayor preocupación en EE.UU. Un arancel al carbono podría afectar drásticamente las exportaciones estadounidenses de carbón, gas natural y muchos productos manufacturados”. El Pacto Verde Europeo también podría establecer normas sobre las emisiones de automóviles más estrictas de lo que se planea en EE.UU., y los estándares agrícolas europeos también podrían resultar más estrictos. Para proteger sus propias reglas en estas áreas, Europa podría simplemente excluir las importaciones estadounidenses, o podría extender el alcance del ajuste fronterizo más allá del carbón y el gas natural.
El debate sobre el ajuste fronterizo se traslada rápidamente a la cuestión de quién puede establecer los estándares. Y la historia reciente sugiere que la UE, a pesar de las actuales preocupaciones sobre qué tan bien funciona, puede desempeñar un papel descomunal. En lo que se ha llamado el “efecto Bruselas”, la UE ha desempeñado un papel más dominante del que comúnmente se aprecia en el establecimiento de una variedad de estándares globales. Anu Bradford, profesora de derecho de la Universidad de Columbia, ha documentado cómo la UE ha moldeado el entorno empresarial internacional en materia de privacidad de datos, incitación al odio en línea y salud y seguridad del consumidor. No lo hace imponiendo norma directamente, sino haciendo que las empresas fuera de la UE adopten las reglas voluntariamente para tener éxito en los mercados de la UE. Las empresas globales aplican las prácticas en todos los ámbitos, por lo que las normas de la UE se convierten efectivamente en globales.
Dada la importancia que otorga Europa a su Pacto Verde, el “efecto Bruselas” sobre el cambio climático es una fuerza a tener en cuenta. Y sin un mecanismo de ajuste fronterizo, el Pacto Verde Europeo puede resultar inútil. Así que es difícil ver cómo los europeos podrían dar marcha atrás en el tema.
La última vez que surgió un problema similar, en el 2012, cuando la UE estableció límites a las emisiones de las aerolíneas, Europa revirtió su decisión. La UE tenía la intención de imponer un ajuste fronterizo a todos los vuelos internacionales, pero decidió no hacerlo después de que otros países, incluido EE.UU., se opusieran tenazmente.
Pero hay motivos para sospechar que los europeos podrían actuar con más fuerza ahora. Desde entonces, la relación entre Europa y EE.UU. ha cambiado. La elección del presidente Joe Biden ha ayudado a suavizar algunas de las tensiones, pero quedan dudas en Europa sobre el futuro de la alianza y cuánto debería depender de EE.UU. Muchos europeos también están molestos por la fuerte resistencia de EE.UU. al oleoducto Nord Stream 2 desde Rusia a Alemania, por considerar que es una interferencia indebida en sus decisiones. El resultado es una UE más propensa que antes a seguir su propio camino, incluso bajo la presión de EE.UU.
El camino más prometedor a través de esta maraña sería que la UE y EE.UU. impongan un mecanismo conjunto de ajuste fronterizo fuera de sus fronteras, pero no dentro de ellas. Esto es lo que recomienda el informe de Bruegel: “La UE debería tomar la iniciativa y proponer al presidente entrante de EE.UU. la creación de un club climático cuyos miembros apliquen medidas similares de ajuste fronterizo de carbono comunes. El club funcionaría como una asociación abierta, y la membresía estaría sujeta a criterios sobre el nivel y la implementación de emisiones... una iniciativa conjunta UE-EE.UU., posiblemente en asociación con países en desarrollo, sería un gran impulso para la acción climática”. Sin embargo, esto supone un grado extraordinario y potencialmente imposible de cooperación y coordinación entre EE.UU. y Europa.
Un mecanismo de ajuste fronterizo técnicamente no es fácil de implementar, por lo que hay muchas preguntas que deberían responderse antes de que pueda entrar en vigencia. Pero apuesto a que Europa adoptará uno, ya sea que EE.UU. se una o no.