¿Encontrará el Mercosur un propósito? Brasil, que acaba de asumir la presidencia rotatoria del bloque comercial de Sudamérica, parece optimista. En su cumbre anteriormente este mes, el presidente Luiz Inácio Lula da Silva insistió en las negociaciones que el grupo mantiene desde hace años con Canadá, Corea del Sur y Singapur. Propuso explorar acuerdos con China, Indonesia, Centroamérica y otros países. Expresó su confianza en que Bolivia —actualmente un “Estado asociado”— pueda convertirse pronto en miembro pleno.
Pero, a pesar de todo el entusiasmo de su discurso, Lula no respondió una pregunta fundamental, que sigue sin resolverse tres décadas después de que Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay crearan el llamado Mercado Común del Sur en los años noventa: ¿Para qué sirve?
Con los años, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam se han convertido en Estados asociados. El grupo sigue esperando finalizar un acuerdo comercial con la Unión Europea propuesto por primera vez hace un cuarto de siglo. Hace unos meses, Lula y su homólogo argentino, Alberto Fernández, plantearon la idea de crear una moneda común para el bloque.
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Pero, a pesar del frenesí de actividad, el Mercosur no ha logrado imponerse. Como esfuerzo de integración regional destinado a impulsar a sus miembros hacia el desarrollo económico, siempre ha sido un fracaso. Antes de agregar nuevas campanas y silbatos, sus líderes deberían reflexionar más sobre su propósito.
Las uniones aduaneras como el Mercosur y la Unión Europea están diseñadas, en primer lugar, para ampliar el comercio entre sus miembros, que se sientan detrás de un arancel exterior común para comerciar libremente entre sí, fomentando las economías de escala y la especialización.
No ha sido así. El comercio intrarregional en el bloque sudamericano alcanzó un máximo de poco más de US$54.000 millones en 2011 antes de caer a US$29,000 millones en 2020. Ese año, solo el 18% de las exportaciones argentinas y el 5.9% de las brasileñas se dirigieron a socios del grupo (en cambio, el 33% de las exportaciones estadounidenses se destinaron a socios del T-MEC, al igual que el 74% de las canadienses y el 82% de las mexicanas).
Si la adhesión al bloque comercial pretendía aumentar la competitividad de sus miembros en los mercados mundiales, tampoco ha sido así. En 2022, las exportaciones representaron solo el 20% del producto interno bruto de Brasil y el 17% del de Argentina, muy por debajo del 31% de la participación de las exportaciones en el PIB mundial.
De hecho, podría decirse que el Mercosur dificultó el intercambio de sus miembros con el resto del mundo, incluso cuando la globalización reconfiguraba la actividad económica, creando cadenas de valor en todo el mundo que dependían de un intenso comercio de bienes intermedios.
Los lobbies empresariales poco competitivos de Brasil y Argentina exigían protección frente al mundo, y la obtuvieron. Pero los elevados aranceles del Mercosur —el arancel aplicado promedio ponderado de Brasil es del 8.4% y el de Argentina del 6.9%, frente al 2.5% de China, el 0.4% de Chile y el 5.5% de Corea del Sur— dificultaron aún más la participación en la globalización, dejándolos fuera de la principal dinámica que configura la economía mundial.
Como se señala en un trabajo de investigación de 2017 de Eduardo Viola y Jean Santos Lima, entonces en la Universidad de Brasilia, “la situación actual del Mercosur representa algunas amenazas para la integración a largo plazo, y sus miembros se están alejando aún más de la competitividad manufacturera de las economías avanzadas”.
Puede que el Mercosur tuviera algo de razón. Algunos economistas sostienen que, sin él, ni Brasil ni Argentina habrían desarrollado una industria automovilística: la unión de los dos mercados era necesaria para atraer a los fabricantes extranjeros. Mentes maquiavélicas, por otra parte, sugieren que el bloque era sobre todo un acuerdo proteccionista: un intento de detener la Iniciativa para las Américas del presidente George H. W. Bush para liberalizar el comercio en todo el hemisferio occidental.
Son objetivos escasos, por no decir contraproducentes. “¿Qué pueden comerciar, aparte de en una pequeña cadena regional de suministro de automóviles?”, preguntó Monica de Bolle, del Instituto Peterson de Economía Internacional. “Nada”.
Brasil y Argentina, las principales economías del bloque, que llevan la voz cantante, son ahora principalmente exportadores de commodities. Las materias primas —que China empezó a comprarles a manos llenas a principios de la década de 2000— representan más de la mitad de las exportaciones de mercancías de Brasil y alrededor de un tercio de las de Argentina.
El valor agregado manufacturero solo representa el 11% del producto interno bruto brasileño, aproximadamente la mitad que cuando se creó el Mercosur en 1991. En Argentina también cayó del 24% al 15% del PIB durante el mismo período. Y tampoco es que la región sea una gran exportadora de servicios avanzados.
Hoy en día, su dependencia de las exportaciones agrícolas los pone en una situación difícil: el acuerdo que el Mercosur y la Unión Europea parecían haber alcanzado en 2019 podría no producirse después de todo, empantanado por nuevos desacuerdos sobre la contratación pública y, críticamente, la agroindustria. Al parecer, Europa está preocupada por la deforestación de la Amazonia, debido en gran parte a la ganadería. Pero estas protestas encubren sobre todo el proteccionismo agrícola francés.
El pequeño Uruguay, la economía más abierta del Mercosur, parece ansioso por salirse, con la esperanza de cerrar sus propios acuerdos de libre comercio, independiente de los otros tres países.
Quizás haya alguna esperanza en el futuro. La reconfiguración de la producción mundial motivada por el cambio climático, las crecientes tensiones entre Estados Unidos y China y una reevaluación del riesgo inherente a las cadenas de valor lejanas podrían ofrecer una oportunidad a las economías del bloque sudamericano para integrarse en lo que venga.
Si se gestionan con cuidado, sus recursos naturales podrían incluso ayudar. Grandes reservas de litio y otros minerales esenciales para las tecnologías de energía limpia, junto con una generosa dotación de energía eólica y solar, podrían colocarlos en una posición privilegiada en la lucha mundial por abandonar los combustibles fósiles.
El Mercosur podría incluso proporcionar cierto peso a las cuatro naciones a la hora de negociar con China o EE.UU. “Dado el panorama geopolítico al que nos enfrentamos y toda esta transición, es mejor formar parte de algo en lo que al menos no se está completamente solo y sus intereses estén más o menos alineados”, argumentó de Bolle.
Pero para que todo esto sea posible, el Mercosur debe empezar a comportarse como un verdadero proyecto de integración. En estos momentos, las disputas entre Brasil y Argentina sobre quién se queda con las nuevas inversiones en baterías de iones de litio procedentes de China pueden hacer fracasar todo el proceso.
Eso significa no solo reducir las barreras arancelarias, sino también alinear la normativa, los estándares y las prácticas de contratación pública para hacer de la región un mercado verdaderamente integrado. Los Gobiernos deben aprender a enfrentarse a sus grupos de presión empresariales. Deben aceptar que, para que la integración funcione, los países deben asumir algunas cargas a cambio de las oportunidades.
Como señalaron Viola y Santos Lima, “la fuerte reticencia de Brasil y Argentina a abdicar parcialmente de la soberanía nacional en favor del proyecto de integración” ha obstaculizado durante mucho tiempo el esfuerzo. Si Brasil y Argentina no pueden ceder nada al Mercosur, mejor que sigan adelante.
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