La minería no formal, que comprende a la informal e ilegal, se ha convertido en la actividad que más dinero ilícito genera en el Perú; más incluso que el narcotráfico. Así lo reportan expertos como Ricardo Valdés, Carlos Basombrío y Dante Vera en su libro Las economías criminales y su impacto en el Perú. De hecho, según cifras estimadas por el Instituto Peruano de Economía (IPE), la exportación de oro ilegal se multiplicó hasta por siete en el periodo 2005-2023, y solo este año alcanzará el máximo histórico de US$ 6,840 millones, un crecimiento de 41% respecto del 2023.
Lo anterior no solo significa ingentes recursos que el Estado deja de recibir por concepto de impuestos y regalías. Sus impactos son mucho más devastadores. Por un lado, esta actividad está estrechamente relacionada con la degradación del medio ambiente.
El Proyecto de Monitoreo de la Amazonia Andina (MAAP por sus siglas en inglés) ha identificado que solo entre los años 2021 y 2023, la minería ilegal deforestó casi 24,000 hectáreas de la Amazonia peruana. Esto equivale a 34,286 canchas de fútbol, o a seis veces el tamaño de Manhattan, en Nueva York.
Por otro lado, existe evidencia clara de los nexos entre la minería ilegal y otros delitos como la trata de personas, extorsión y sicariato. Solo en atentados relacionados con la minera Poderosa, en La Libertad, 18 personas han sido asesinadas en los últimos tres años.
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Esfuerzos del Estado por formalizar
Para enfrentar este problema, en 2002 el Estado inició el proceso de formalización de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE). Diez años después -en el 2012- se promulgó el Decreto Legislativo 1105, que estableció el Registro Nacional de Declaraciones de Compromiso.
Luego, en 2017, mediante el Decreto Legislativo 1293 se creó el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo). La estrategia básicamente se centró en lograr que los mineros se registraran en el Reinfo bajo el compromiso de cumplir ciertos requisitos que asegurarían su formalización técnica, ambiental y legal.
Al revisar los resultados logrados hasta ahora se tiene que de los aproximadamente 90,000 registros que ha tenido el Reinfo, solo el 2% han logrado ser formalizados, 3% han sido excluidos del Reinfo, 21% mantienen su registro vigente y están en proceso de formalización; mientras que el 74% figuran en le Reinfo pero con el registro suspendido. Así, a todas luces la estrategia de formalización ha sido un total fracaso, donde el Reinfo ha servido más bien como un salvoconducto para la minería ilegal.
Desde Videnza, en un estudio realizado a pedido del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) se han identificado ocho problemas asociados al proceso de formalización. En la presente nota se detallan los cuatro últimos.
Falta de filtros previos
Un primer problema identificado es la falta de control y verificación por parte de la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) y las Direcciones o Gerencias Regionales de Energía y Minas (DREM o GREM) sobre las solicitudes de registro que se reciben.
Junto con las solicitudes de mineros con la real intención de formalizarse se aceptaron solicitudes de mineros que realizan su actividad en concesiones de terceros o en lugares no aptos para la minería, lo que los convierte en mineros ilegales. Así, el Reinfo encubre a mineros ilegales y les permite continuar con sus actividades ahora bajo el amparo de la ley.
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Un proceso excepcional de más de 12 años
Un proceso de formalización que fue concebido como excepcional, lleva ya más de doce años. Las constantes ampliaciones han incentivado que los actores involucrados esperen nuevas prórrogas, antes que esforzarse por cumplir con los requerimientos en los plazos establecidos.
Más aún, el estudio de Videnza identifica que mineros inscritos en el Reinfo consideran ser mineros sujetos de derecho únicamente por estar dentro del registro. Las constantes ampliaciones eliminan todo incentivo a una real formalización.
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Escaza capacidad de gestión y limitados recursos
Las limitaciones de recursos humanos, financieros, presupuestales y tecnológicos del Estado para enfrentar la estrategia de formalización afectan principalmente a los responsables operativos de llevar a cabo este proceso. Es decir, a las DREM o GREM de los Gobiernos regionales, a quienes operativamente les resulta imposible formalizar a los casi 90,000 inscritos en el Reinfo.
La asignación presupuestal refleja también estas limitaciones. En 2024, a través del Programa Presupuestal 0126, se destinó para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal un total de S/ 25.3 millones. En detalle, S/ 14.8 millones (60%) para el Ministerio de Energía y Minas (Minem) y S/ 10.5 millones (40%) para los gobiernos regionales.
De estos montos, al 31 de octubre del 2024, el Minen ejecutó el 87%; mientras que los gobiernos regionales tan solo el 49%. Como se evidencia, además de ser un presupuesto bajo para lograr la formalización del total de inscritos en el Reinfo, la capacidad de gestión para ejecutarlo también es limitada.
Limitada fiscalización e inexistente trazabilidad
No existe trazabilidad en la cadena de valor de la actividad minera que tome en consideración sus diferentes características. Por ejemplo, es posible alquilar o vender el Reinfo a mineros ilegales para que puedan procesar su oro en las plantas de beneficio formales y, así, “blanquearlo”. Otro problema es la falta de control de las plantas de beneficio y el origen del oro que procesan.
A lo anterior se suma la deficiente fiscalización que existe para evaluar la declaración de producción en el proceso de formalización. El proceso pide una declaración semestral sustentada con algún comprobante. Sin embargo, en la práctica de vender el mineral a la mano no hay ningún comprobante, todo el pago es en efectivo y no bancarizado.
Tampoco hay un control efectivo de que los mineros con Reinfo suspendido no realicen actividades mineras. Por el contrario, la sola inscripción en el Reinfo está sirviendo para que la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público declinen de tomar acciones contra los mineros con registros suspendidos que, sin embargo, realizan actividades mineras.
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En búsqueda de una solución
Contrario a la ampliación y reapertura del Reinfo, que con fines populistas, se viene discutiendo en el Congreso, veamos algunos puntos en los que se debería trabajar. Primero, entre los inscritos se debe diferenciar y depurar al pequeño minero y minero artesanal, del minero ilegal. Segundo, establecer plazos perentorios y por etapas para el proceso de formalización.
Tercero, diseñar incentivos presupuestarios y legales que motiven a los gobiernos regionales a completar el proceso de formalización de la MAPE. Y cuarto, implementar un sistema que permita lograr trazabilidad de la actividad minera, fortalecer la fiscalización y generar una plataforma interoperable para alertar a las instituciones cuando el mineral llega de las plantas de beneficio.
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