Al segundo trimestre del año 2024, el presupuesto de inversión pública de los tres niveles de gobierno ascendió a S/ 66.6 mil millones. Del total de recursos, más de la mitad (S/38,796 millones) se encuentra a cargo de municipalidades y regiones. Así, cada S/6 de cada S/10 del presupuesto para inversión están a cargo de los gobiernos subnacionales. Esto es clave de tenerlo en cuenta si se considera que hay retrasos para iniciar ciertos proyectos.
En la planificación y formulación de proyectos de inversión, uno de los problemas corresponde a la demora en las adjudicaciones de los proyectos de inversión.
Al respecto, un indicador que aproxima los retrasos en la adjudicación de las inversiones subnacionales es el Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) trimestral, elaborado por el Consejo Privado de Competitividad (CPC). Dicho indicador mide los retrasos entre la convocatoria y la buena pro en las inversiones regionales y locales adjudicadas por las principales unidades ejecutoras.
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Mirada general
En la actualización del indicador al segundo trimestre, se analizaron 479 proyectos de un total de 537 proyectos convocados por una muestra de unidades ejecutoras de los gobiernos subnacionales.
Los resultados también revelan que los retrasos en los proyectos ascendieron a un 93% adicional del plazo programado para los gobiernos regionales y a un 115% para los gobiernos locales, cifras considerablemente mayores en comparación con el segundo trimestre del 2023, cuando los retrasos fueron del 84% y 71%, respectivamente.
Además, para los gobiernos regionales, el porcentaje de retraso en el segundo trimestre de este año es más del doble de lo observado en el primer tramo del 2024, cuando los retrasos fueron del 45%. En el caso de los gobiernos locales, los retrasos aumentaron significativamente del 67% al 115%.
ADJUDICACIÓN. El ratio de adjudicación (número de proyectos adjudicados/número total de proyectos) fue de 73% que es menor respecto al ratio de adjudicación al segundo trimestre del 2023 (75%).
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Los detalles
En los gobiernos regionales, al segundo trimestre del 2024, solo los proyectos de 19 regiones cumplieron con las condiciones de análisis, tardando en promedio 20 días (93% más) en otorgar la buena pro en relación con lo programado.
Por regiones, Puno presentó el mayor retraso (235%) y a esta le siguen Lambayeque (174%) y San Martín (143%). En contraste, Tumbes registró la menor demora entre las regiones analizadas: 0% de retraso.
En cuanto al indicador de retrasos, los gobiernos locales se demoran en promedio 19 días (115% más) para otorgar la buena pro en relación a lo programado.
Al 30 de junio de 2024, las municipalidades de Puno presentaban el mayor retraso (230%) en 7 proyectos analizados. A estas le siguen las municipalidades de Lambayeque (218%) y las municipalidades de Arequipa (208%). Por otro lado, las municipalidades de Huánuco tuvieron el menor retraso (26%).
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Conclusiones
Los resultados del IRGP trimestral muestran que, en promedio, los gobiernos regionales y locales tardan el doble de lo planificado en otorgar la buena pro a un proyecto, siendo este valor mayor a lo observado al segundo trimestre del año pasado.
En ciertos casos, las demoras son de hasta de tres veces en algunos gobiernos regionales y locales.
Adicionalmente, los retrasos observados en el trimestre anterior son mayores en comparación con el primer trimestre de este año, cuando se alcanzó un 45% para los gobiernos regionales y un 67% para los gobiernos locales.
Esto ha impactado negativamente en el crecimiento de la inversión pública, ya que, entre el primer y el segundo trimestre de 2024, la inversión pública subnacional pasó de crecer, en promedio, 64.5% a 41.5%.
Frente a ello, urge implementar medidas que mitiguen los cuellos de botella, especialmente en la etapa de adjudicación, donde se observan preocupantes demoras a nivel subnacional.
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Recomendaciones
Desde el Consejo Privado de Competitividad (CPC) se propone:
1) Diseñar una metodología para la habilitación de recursos para proyectos de inversión durante el transcurso del año fiscal.
La propuesta consiste en desarrollar una metodología que permita identificar criterios objetivos para la selección y priorización de proyectos, garantizando la continuidad de los proyectos. Esto limitaría que se amplie la cartera de proyectos manejados por las entidades subnacionales, permitiendo que se concentren en la gestión de los que ya se encuentran en cartera.
De hecho, la OECD (2022) menciona que, en el Perú, las modificaciones presupuestarias son más significativas y frecuentes que en el cualquier país OECD. En consecuencia, las constantes modificaciones presupuestarias limitan el debate inclusivo y dificultan una visión global del gasto, lo que reduce la efectividad del presupuesto para priorizar gastos estratégicamente.
Frente a ello, la OECD recomienda que es esencial analizar, cuantificar y hacer muy transparente las modificaciones, los montos iniciales, modificados, ejecutados a niveles de agregaciones relevantes. Al respecto, en febrero de 2024, se aprobó la Directiva 0001-2024-EF/50.01 que establece lineamientos para modificaciones presupuestarias, indicando los lineamientos para la anulación y habilitación de recursos de un proyecto. Sin embargo, en marzo de 2024, se promulgó el DU 006-2024, que a través de su artículo 2 dejó sin efecto estos criterios.
2) Agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales.
Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas —a nivel regional o nacional— que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos.
La creación de estas unidades especializadas se gatillará en caso de que los gobiernos locales no ejecuten sus recursos de manera eficiente.
Finalmente, se plantea que la infraestructura generada a partir de la implementación de esta medida pase a ser adjudicada para su operación y mantenimiento por parte de Proinversión vía Obras por Impuesto (OxI) o APP.
3) Utilizar mecanismos distintos a la Ley de Contrataciones que incorporen las mejores prácticas internacionales para las obras de gran envergadura.
Se propone que para las obras que por escala y necesidades técnicas requieren de un proceso distinto a la LCE se propuso utilizar: el mecanismo de G2G, y PEIP para aquellos proyectos que impliquen la intervención en un territorio que incorpore diversas competencias (por ejemplo, para proyectos en corredores mineros o ejes logísticos).
Al respecto, el único PEIP creado corresponde al sector educación, el cual ejecutará 75 escuelas en nueve regiones del país, para lo cual suscribió un contrato G2G con el Reino Unido en noviembre de 2021. En el 2023, el PEIP ejecutó el 96.3% de sus recursos (S/1,258 millones) en la construcción de 27 Escuelas Bicentenario. Asimismo, a julio de 2024, ya se entregaron 7 escuelas.
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