A falta de un mes para que entre en vigencia la nueva Ley General de Contrataciones Públicas (LGCP), la Contraloría General de la República acaba de publicar su más reciente informe de obras paralizadas a nivel nacional, al cierre del 2024. A pesar de los intentos del Gobierno de Perú por evitar su crecimiento, la tendencia al alza no se ha revertido, ¿podrá el nuevo marco legal hacerle frente?
La nueva LGCP sí tiene herramientas previstas para evitar la paralización de obras. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ya listó, incluso antes de su aprobación total, algunas de ellas.
A pesar de ello, especialistas consultados por Gestión exponen sus preocupaciones al respecto. Si bien hay mecanismos nuevos, también persisten otros problemas estructurales de la inversión pública.
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Principales características de las obras paralizadas en Perú
Según el reporte de la Contraloría, al cierre del año pasado, había en Perú 2,476 obras paralizadas entre los tres niveles de gobierno (nacional, regionales y locales), por una inversión total superior a los S/ 43,118 millones. El saldo de inversión pendiente entre las obras paralizadas supera los S/ 22,601 millones.
De un año a otro estas cifras reflejan un fuerte incremento. Hasta diciembre del 2023 se tenían 2,298 obras trabadas en Perú, por “solo” S/ 26,992 millones de inversión (y se necesitaba más de S/ 13,772 millones para concluirlos).
El “grueso” de las obras paralizadas también han tenido cierto grado de ejecución. De las 2,476, más de la mitad tiene un avance físico superior al 50%.
¿Dónde están concentradas las obras paralizadas en el Perú? Como es de suponerse, entre regiones y municipalidades.
Por número, la gran mayoría de ellas está a cargo de los gobiernos locales (1,782). Sin embargo, si se hace la comparación por saldo de inversión, hay obras paralizadas con más pendientes entre los gobiernos regionales (S/ 10,810 millones pendientes).
A pesar de ello, según permite ver el informe de Contraloría, entre las 10 obras paralizadas de mayor costo, solo hay dos que pertenecen a estos niveles de gobierno. Las ocho restantes están sobre todo a cargo de Provias Nacional, unidad ejecutora del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
Este sector es, con 715 obras en total, el principal rubro de la paralización en el Perú, entre los tres niveles de gobierno. De hecho, las cuatro obras paralizadas de mayor costo en Perú están a cargo del MTC.
Lideran la lista la carretera Oyón Ambo Tramo I y la instalación de banda ancha para Cajamarca, los únicos dos proyectos paralizados en el país que superan los S/ 1,000 millones de inversión.
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Las principales causas de paralización de obras en Perú
Llama la atención también que, de acuerdo con el reporte de Contraloría, las principales causales de paralización de obra en Perú también han variado entre 2023 y 2024. Hace dos años, como también informó este Diario, las entidades públicas aludían que sus obras se paralizaban sobre todo por falta de recursos financieros para culminarlas.
Al cierre del año pasado, si bien esta justificación sigue presente, hay otras que las han superado: los incumplimientos de contrato, junto a las discrepancias, controversias y arbitrajes; ahora lideran son los motivos más comunes por los que las obras públicas se traban en el Perú.
Al respecto, Sherin Limas, Senior Associate en el Estudio Echecopar, recordó que Perú cuenta con una ley específica para la reactivación de obras: la Ley Nº 31589.
Según esta norma, que incluso fue modificada en 2023, se dan opciones de continuidad para obras que cumplan requisitos como tener cierto grado de avance físico. Hay 1,916 obras públicas paralizadas actualmente que encajan en este marco legal.
“La gran mayoría de obras se ejecutan por administración directa. El Estado no deja de comprobarnos que ese sistema no funciona. Pero, en regiones se usa porque a veces solo se presenta un candidato. No les queda de otra”, lamentó la abogada.
Para, Willy Pedreschi, socio de Miranda & Amado, el problema con la Ley Nº 31589 es que no resuelve el caso de obras mal diseñadas desde el expediente técnico (ET), solo aquellas ya avanzadas, con algunas limitaciones para culminar ejecución.
“Lo importante siempre será la causa de la controversia. A ese detalle no llega el informe de la Contraloría. Si estas refieren a deficiencias en los ET de las obras, es un problema de la entidad que lo diseñó”, apuntó.
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¿Qué herramientas tiene la nueva Ley de Contrataciones para evitar paralizaciones?
La nueva LGCP, según reportó el MEF en su momento, tiene herramientas para hacerle frente a esta situación.
Una de las novedades, como también reportó Gestión, es que el nuevo marco legal introduce “limitaciones” para poder llevar controversias a arbitrajes internacionales.
En concreto son dos condiciones: el contratista debe ser un extranjero no domiciliado y el monto del contrato debe superar las 20 mil UIT (S/ 107 millones al valor del 2025), una cifra que solo el 17.8% de las 2,476 obras paralizadas supera, de acuerdo al informe de la Contraloría.
Otra herramienta será la habilitación para usar los contratos estandarizados de uso internacional, donde uno de lo más destacados son los llamados NEC.
Como contó Gestión, esta una “herencia” de la experiencia en la modalidad Gobierno a Gobierno (G2G). Los contractos NEC están diseñados para flexibilizar la entrega de proyectos.
Así, se pueden llegar a otorgar beneficios monetarios para finalizar obras antes de tiempo. Este fue el caso de los Juegos Panamericanos 2019, que marcó el inicio del G2G en Perú y también del uso del NEC.
Para Limas, si bien estas novedades son positivas, no resuelven un problema de fondo en la paralización de obras: la gestión contractual, sobre todo desde las entidades públicas.
“Eso vuelve inviables los proyectos. No importa si tienes un super contrato NEC o FIDIC si habrá una persona detrás que interpreta el contrato como quiere, que no entiende las figuras que incluye”, advirtió.
De forma similar opinó Pedreschi, quien recordó que la aplicación de la nueva LGCP, que tiene más de 380 artículos, implicará naturalmente una adaptación de los funcionarios, que podría ralentizar la obra pública en 2025.
“Afectará de una forma u otra. Tal vez tampoco sea el mejor momento: la curva de aprendizaje enfrentará que el siguiente año tenemos elecciones, lo que implica un cambio de autoridades subnacionales”, consideró.
Licenciado en Comunicaciones con especialidad en Periodismo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde escribió en el portal Somos Periodismo y la revista Impresión. Parte del equipo fundador del medio digital Sudaca. Desde 2020 cubre temas económicos, políticos y sociales.
