La segunda legislatura del Congreso de la República de Perú empezó en marzo con más de 7,500 proyectos de ley acumulados y en un contexto particularmente sensible: un periodo preelectoral y una economía que aún busca consolidar su recuperación.
En escenarios como este suelen prosperar iniciativas de corte populista o propuestas que, sin un análisis adecuado de costo-beneficio, debilitan las finanzas públicas. Es decir, medidas que incrementan los riesgos sobre la sostenibilidad fiscal y la estabilidad económica del país.
Ejemplos de lo anterior son proyectos que buscan ofrecer alivios económicos de corto plazo o promover cambios estructurales sin evaluación técnica suficiente, como los nuevos retiros de fondos previsionales, la extensión de regímenes tributarios preferenciales para grupos específicos o iniciativas de mayor gasto público como la creación de universidades públicas.
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Retiros de CTS y AFP: beneficio inmediato, riesgo futuro
Entre las iniciativas pendientes de votación hay al menos 14 proyectos que proponen ampliar los retiros de la compensación por tiempo de servicios (CTS), algunos extendiendo su disponibilidad hasta diciembre de 2026. Además, cerca de 13 proyectos que buscan habilitar nuevos retiros de fondos del sistema privado de pensiones, pese a la prohibición establecida por la Ley Nº 32123 aprobaba apenas el año pasado.
Sus autores arguyen que buscan aliviar el impacto del aumento sostenido del costo de vida y otorgar recursos en el corto plazo a la población pobre. Pero, son argumentos falaces, porque ya desde 2024 la inflación está dentro de su rango meta, y los principales beneficiarios de estas medidas no son precisamente los más pobres del país, sino un pequeño grupo de trabajadores formales con fondos aún disponibles.
Según información brindada por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, al cierre de 2024 el número de afiliados a las AFP activos y con saldo cero en sus cuentas de capitalización individual ascendía a 2,276,654 de personas, equivalentes al 23.2% del total.
Según la misma entidad, proyecciones previas a la aprobación del séptimo retiro estimaban que, con un retiro adicional de hasta 4 UIT, cerca de 6.18 millones de afiliados podrían retirar el total de sus fondos, con lo que 9 de cada 10 se quedarían sin ahorros previsionales.
Los antecedentes refuerzan esta preocupación. Solo entre marzo de 2020 y diciembre de 2022, los seis primeros retiros previsionales provocaron un incremento del 188% en afiliados con saldo cero: pasaron de 845,000 (11% del total) a 2.4 millones (27%).
Debilitamiento de las finanzas públicas en Perú
Uno de los desafíos centrales que el Ministerio de Economía y Finanzas deberá encarar en esta segunda legislatura es la aprobación de medidas tributarias que beneficien a grupos específicos o introduzcan gastos adicionales a los del Parlamento.
Sobre esto último, el Consejo Fiscal ya ha advertido sobre la aprobación por insistencia de iniciativas de gasto por más de S/ 50,000 millones entre 2022 y 2024.
Esto incluye, por ejemplo, una farra fiscal aprobada en diciembre y la flexibilización de controles presupuestarios a las negociaciones colectivas, nombramientos de docentes y nuevas escalas remunerativas. Solo en la Comisión de Presupuesto del Congreso hay 273 proyectos de ley presentados entre julio último y febrero de este año que están esperando ser dictaminados y priorizados en la agenda del pleno.
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Más universidades públicas
En la agenda legislativa también figuran 116 proyectos vinculados a la creación de universidades públicas. De ellos, 36 tienen una primera votación aprobada o están próximos a debate. Al respecto, cabe recordar que solo a fines de la legislatura pasada el Congreso aprobó la creación de más de 20 universidades públicas en diversas regiones.
De acuerdo con el Centro para el Análisis de Políticas Públicas de Educación Superior (CAPPES), entre 2007 y 2011 se crearon 13 universidades provinciales con resultados modestos: un promedio de siete años para iniciar operaciones – un caso extremo es por ejemplo el de la Universidad Tecnológica de San Juan de Lurigancho, cuya creación la aprobó el congreso en 2011, pero al fecho aún no inicia operaciones–, menos del 10% de la matrícula regional y escasa oferta académica. Su alto costo absorbió recursos que podrían haberse destinado a fortalecer universidades públicas ya consolidadas.
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Conclusión: decisiones de largo alcance
En un contexto preelectoral, donde el apetito populista del Congreso se verá exacerbado, corresponde al Ejecutivo defender sus fueros. Evitar iniciativas que vulneren la prohibición constitucional de aumentar el gasto público y atenten contra la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo de administrar la hacienda pública.
Esta tarea se hará más compleja a la luz de las sentencias más permisivas del Tribunal Constitucional (TC) en la materia. Quizás por eso, desde octubre de 2023 el Ejecutivo ha presentado solo una acción de inconstitucionalidad a pesar de que desde el Congreso se han venido aprobando normas que implican mayor gasto público.
Los proyectos analizados reflejan decisiones legislativas con impactos económicos sustantivos y, a la larga, perjudiciales, mientras que existen otros proyectos de suma relevancia para el desarrollo económico del país sobre los que el Congreso continúa sin manifestase.
Por ejemplo, la nueva Ley de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal (Ley MAPE), la creación del Ministerio de Infraestructura, y cambios legislativos que parecen más bien favorecer la inseguridad ciudadana y dificultar la lucha contra la corrupción. Esto sin mencionar aquellos que surjan como respuestas impulsivas a coyunturas imprevisibles que afectarán a nuestro país.
“Congreso de espaldas al país”
Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto
El centro de gravedad del poder político en este quinquenio ha estado en el Congreso de la República. Desde agosto de 2021 ha aprobado 1,950 nuevas leyes por iniciativa propia y alrededor de 120 por insistencia, haciendo caso omiso a los reparos esgrimidos por el Ejecutivo en las pocas ocasiones que este defendió sus fueros.
La realidad, en la mayoría de los casos, es que la producción legislativa en materia económica y presupuestaria ha carecido de calidad regulatoria y ha ignorado las recomendaciones técnicas de las entidades especializadas.
A medida que nos acerquemos al periodo electoral, es previsible que el populismo se acentuará ante el incentivo de una eventual reelección al Senado, un Ejecutivo que ha normalizado la componenda política, y gobiernos subnacionales que querrán favorecer los intereses de grupos subalternos y maximizar sus rentas antes de culminar sus gestiones. Todo esto ante una ciudadanía agobiada por la inseguridad y la informalidad.
En este escenario, todo indica que la próxima legislatura continuará con el patrón antitécnico visto y no estará a la altura de las grandes responsabilidades que tiene en sus manos: la lucha contra la corrupción y la impunidad, la formalización de la pequeña minería y la urgencia de preservar la responsabilidad fiscal. Y ni hablar de las reformas estructurales que el país necesita.
