En los últimos años, el Estado peruano ha sostenido una relación laboral desigual con miles de personas que, aunque trabajan de forma continua, subordinada y exclusiva para entidades públicas, no tienen un contrato laboral formal. Bajo la figura de la locación de servicios, se les considera simplemente “proveedores” y no trabajadores, lo que los excluye de beneficio laborales.
Esta modalidad, que fue concebida para encargos puntuales, se ha convertido en una estrategia generalizada para cubrir plazas permanentes sin generar vínculo laboral.
Frente a esta realidad, el Congreso de la República de Perú discute una serie de propuestas que podrían cambiar de raíz esta práctica.
LEA TAMBIÉN: Locadores de servicios: ¿Pueden unirse a sindicatos? Informe de Servir revela la respuesta
¿Se acerca el fin del régimen de locadores en el Estado? ¿Podrá el aparato público sostener una transición masiva hacia regímenes laborales formales? Las iniciativas legislativas que se vienen discutiendo ofrecen distintas respuestas, pero todas coinciden en una cosa: el sistema actual ya no resiste más “parches”.
En este contexto, tres propuestas legislativas buscan eliminar o transformar el uso de la locación de servicios en el Estado. Mientras una plantea su prohibición total, otra propone excluirla en el sector salud, y una tercera sugiere una migración progresiva hacia regímenes laborales formales.
LEA TAMBIÉN: Sunafil pone en la mira a los locadores, ¿qué ha pedido a las empresas?
¿Qué es un locador de servicios?
Para entender el fondo del debate, es clave definir al locador de servicios. Según el abogado laboralista Brian Ávalos, socio de Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, esta figura corresponde a una persona autónoma, no sujeta a subordinación ni fiscalización directa.
“La locación de servicios está regulada en el Código Civil, es anterior incluso al derecho laboral. Es una relación de coordinación, no de subordinación”, señala.
El problema, agrega, está en el mal uso: “El problema no es la figura, sino su abuso. Hay trabajadores con vínculo subordinado que son contratados como si fueran independientes, cuando no lo son”.
Desde el punto de vista de César Puntriano, socio del Estudio Muñiz, la existencia de locadores es válida tanto en el sector público como privado, pero advierte: “Cuando se usa esta modalidad para cubrir funciones permanentes, bajo subordinación, se desnaturaliza el contrato. Ahí ya estamos frente a una relación laboral encubierta”.
Ambos abogados coinciden en que parte del problema radica en la débil capacidad de control del propio Estado.
Aunque la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) puede fiscalizar a entidades privadas y algunas públicas bajo el régimen laboral general, no tiene competencia sobre la gran mayoría de organismos públicos que operan con regímenes especiales, como los decretos legislativos 276 o 728.
En la práctica, esto impide detectar y sancionar casos en los que la locación de servicios ha sido usada para encubrir relaciones laborales estables y subordinadas.
LEA TAMBIÉN: Contraloría: ESLIMP Callao pagó S/ 400 mil a 38 locadores por servicios de limpieza no ejecutados
¿Reformar sin colapsar el sistema?
El Proyecto de Ley (N° 11907/2024) propone eliminar por completo la contratación de personas naturales bajo locación de servicios en el Estado, sin excepciones.
Su justificación se basa en que esta figura, concebida para encargos puntuales y autónomos, ha sido utilizada de forma masiva y fraudulenta para cubrir plazas permanentes sin otorgar derechos laborales.
Aunque ya existen normas que restringen su uso indebido, como la Ley N° 31298, el proyecto argumenta que no han sido suficientes para frenar la precarización laboral.
Sin embargo, los abogados advierten que prohibir esta modalidad de forma absoluta puede ser contraproducente. Ambos coinciden en que el problema no es la figura en sí, sino su desnaturalización.
En lugar de eliminarla, proponen reforzar los mecanismos de fiscalización y sanción para evitar abusos, sin limitar la posibilidad de contratar servicios independientes o especializados que el Estado realmente necesita.
Ávalos añade que muchas entidades requieren contrataciones específicas de corto plazo, y que eliminar la figura cerraría una puerta legal sin resolver el fondo del problema: la ausencia de controles internos eficaces.
Puntriano, por su parte, recalca que, si bien la locación de servicios no debe encubrir vínculos laborales permanentes, su uso legítimo es parte esencial del funcionamiento administrativo. Para ambos expertos, el enfoque debería centrarse en sancionar a los funcionarios que hacen un uso indebido del régimen, y no en desaparecerlo por completo.
Locadores de servicio en la cuerda floja. Foto: Freepick
LEA TAMBIÉN: ¿Locadores de servicios pueden pasar a planilla? Resolución da un nuevo alcance
El caso del sector salud: ¿excepción o prioridad?
El Proyecto de Ley (N° 11150-2024) propone prohibir la contratación por locación de servicios exclusivamente en el sector salud, abarcando a médicos, enfermeros, obstetras y otros profesionales que cumplen funciones continuas y esenciales.
La propuesta surge como respuesta -argumenta el texto- “a la precariedad laboral que enfrentan miles de trabajadores que fueron incorporados durante la pandemia y que, pese a desempeñar labores permanentes, continúan sin acceso a beneficios laborales”. El objetivo es garantizar estabilidad y derechos laborales a quienes forman parte del núcleo operativo del sistema de salud pública.
Ávalos reconoce que los profesionales de salud que cubren funciones permanentes no deberían estar bajo locación, pero -en línea con lo antes mencionado- advierte que una prohibición general podría dejar sin sustento legal a contrataciones excepcionales.
Por ejemplo, algunos especialistas altamente calificados, provenientes del extranjero o del sector privado, son contratados para intervenciones específicas, lo que sí encaja dentro de la naturaleza del régimen de locación. En ese sentido, sostiene que es necesario prever excepciones técnicas y no cerrar completamente la puerta a esta modalidad.
LEA TAMBIÉN: Contratos de locadores: cláusula de exclusividad cambia el panorama
Migración progresiva: el camino intermedio
Además de los dos proyectos mencionados, un dictamen aprobado por la Comisión de Trabajo, que reúne seis proyectos de ley (como el 4156-2022 y otros), no plantea una eliminación abrupta de la figura del locador, sino una transición escalonada.
Propone que los servicios prestados bajo locación de servicios sean evaluados técnica y presupuestalmente por cada entidad pública, a fin de migrar progresivamente a los regímenes laborales 276 o 728, priorizando sectores estratégicos.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Servicio Civil (Servir) serían los encargados de trazar los lineamientos y viabilizar las incorporaciones según disponibilidad fiscal.
Puntriano valora que se trate de una salida más realista, en la medida en que reconoce la necesidad de formalizar a quienes ocupan puestos estructurales, pero sin desmantelar de golpe una modalidad aún necesaria para funciones autónomas.
No obstante, alerta sobre la necesidad de que las evaluaciones sean objetivas y no se conviertan en una simple “regularización masiva” sin control de mérito o necesidad.
Ávalos resalta que esta opción reconoce una verdad incómoda: que el propio Estado es el principal incumplidor de las normas laborales. Por ello, considera acertado que Servir y el MEF lideren el proceso, ya que representan tanto la técnica presupuestal como la rectoría del servicio civil.
LEA TAMBIÉN: Locación de servicios: Congreso plantea eliminar contratos civiles en el Estado
Abogado especialista encargado de Enfoque Legal en Diario Gestión - Actualmente, ocupa la posición de analista legal en el área de Economía en el Diario Gestión.
