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El Congreso de la República del Perú tiene en su poder una herramienta que lo faculta a proceder con normas, a pesar de cuestionamientos previos: la herramienta de insistencia. De esta forma, leyes que afectan a la economía en cierto nivel, como algunas relacionadas al Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi), el Sistema Privado de Pensiones (SPP) o feriados, tienen vigencia hoy en el país.
El Poder Ejecutivo siempre cuestionó las propuestas usando su propia carta: observar autógrafas. En varios casos, el Gobierno advirtió que las propuestas serían inconstitucionales y que generarían daños severos al Tesoro Público. A pesar de ello, se avanzó con las iniciativas.
En total, son 86 las leyes aprobadas por insistencia desde 2021, cuando este Congreso inició funciones, de acuerdo con el análisis del Estudio Miranda & Amado. Desde que Dina Boluarte asumió la presidencia, 69 leyes fueron observadas hasta julio. Sin embargo, 23 han sido aprobadas sin cambio alguno.
Por eso, ahora el Poder Ejecutivo busca limitar el uso de la insistencia mediante un proyecto de ley. ¿Qué normas, en materia económica, habrían llevado al Gobierno a buscar restringir los alcances de esta herramienta? Gestión ha seleccionado 9 de estas leyes que revelan que el Parlamento habrá ido en contra de sus propias competencias y la Constitución Política.
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Aumentando gastos
El artículo 79 de la Constitución es claro: los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos y menos tributos. Un mandato que hoy es letra muerta para el Parlamento actual. Entre las normas hoy vigentes seleccionadas por este diario, hay casos en los que el Poder Ejecutivo observó las autógrafas por ese motivo.
Una de ellas prioriza la devolución de los fondos del Fonavi a los aportantes que fueron población vulnerable en la pandemia y es ley desde abril del año pasado. El Ejecutivo había observado la norma aludiendo al art.79, pero no solo eso.
El Gobierno del entonces presidente Pedro Castillo recordó que los aportes por devolver ascendían a S/ 42,000 millones, el 21% del presupuesto estatal del 2022 y que la norma obligaba al Estado a destinar más recursos para cumplir con ella. Además, señaló que el Tribunal Constitucional (TC) ha dicho que la devolución debe ejecutarse con recursos provenientes de la recuperación de activos de este fondo.
Ocurre igual con la ley N° 31502, que obliga a gobiernos regionales y locales a destinar un mínimo de 5% y 15% de sus recursos destinados a proyectos para financiar iniciativas de apoyo a la competitividad productiva. La observación del Ejecutivo fue que contraviene el art.79 y también vulnera la autonomía de los gobiernos subnacionales de administrar sus finanzas.
Para Elmer Cuba, exmiembro del directorio del Banco Central de Reserva del Perú (BCR), la ley N° 31502 golpea la inversión pública. “Es una trampa para su optimización. No tiene sentido, es una cuota mínima. Cada municipio tiene prioridades e ingresos particulares”, sostiene.
Hay otras leyes que merecen una mención especial porque vulneran otros principios constitucionales. Por ejemplo, están las leyes N° 31729 y N° 31725, ambas vigentes desde abril.
La primera habilita a los afiliados y exafiliados al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que se hayan trasladado o planeen pasar al SPP, a recibir el bono de reconocimiento y la otra permite el ingreso libre de cualquier persona jurídica a una cooperativa.
En ambos el cuestionamiento del Poder Ejecutivo fue parecido: se vulnera el objetivo de las cooperativas y el sistema pensionario. La ley N° 31729, dice el Gobierno, es retroactiva y va en contra del aporte pensionario porque genera un traslado sin restricciones del SNP al SPP.
En el caso de la ley N° 31725, el Poder Ejecutivo recordó que las cooperativas no tienen fines de lucro, por lo que están inafectas de ciertos tributos. Dar vía libre a que cualquier persona jurídica sea socia crea un beneficio tributario injustificado.
Para Alfredo Thorne, exministro de Economía y Finanzas, este tipo de normas son parte de una tendencia del Congreso que inició en 2019. “Se han tomado la atribución de hacer política fiscal directamente”, afirma.
Propuestas como pagarle a los fonavistas o flexibilizar el traslado en el sistema pensionario son necesidades que sí se deben atender. “Los objetivos legislativos no son el problema. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no tiene que desembolsar inmediatamente. Podrían replantearse, su deber es darles viabilidad, es su responsabilidad”, agrega.
Por ejemplo, propone que con la ley N° 31729, el MEF siga el paso de México. “Ellos marcaron que el reconocimiento del bono se dé al retirarse. Hay un fondo consolidado de reservas que paga esa diferencia y otra sale del Tesoro. Si eso se replica, sería viable”, asegura.
Cuba ve peligroso seguir permitiendo que el Congreso exceda su alcance. “La Constitución no permite que creen gastos, solo que aprueben el presupuesto. Defender eso es la piedra filosofal de la estabilidad macroeconómica: pueden quebrar la caja fiscal”, advierte.
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Limitación
El 31 de julio, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley que afecta el uso de la insistencia. En concreto, busca modificar el artículo N° 77 del Reglamento del Parlamento con el propósito de que realice una evaluación adecuada de las autógrafas observadas, antes de aprobarlas.
Además, precisa que en caso las observaciones estén vinculadas a vulneraciones de artículos de la Constitución, es indispensable que la comisión congresal que sea competente, realice un debate y votación del dictamen para aprobar la insistencia.
Para Rafael Corzo de la Colina, líder en Regulación Financiera y de Seguros de Miranda & Amado Abogados, la propuesta también es positiva porque establece un plazo mínimo de análisis y revisión. “Da 15 días hábiles como plazo para el debate en comisión. Si tú das ese tiempo, sumado a otros filtros de “calidad legislativa”, puedes ahorrar muchas ineficiencias, como es que la Ley entre en vigencia, genere efectos y, luego de ello, el TC pueda declararla inconstitucional y derogar su vigencia”, resalta.
Sin embargo, esta propuesta no soluciona totalmente el problema en el Congreso, para Cuba y Thorne. “Debería tener una oficina que se dedique a hacer los análisis costo beneficio de los proyectos antes de ser aprobados. Lo que vemos es que siempre se pone que no genera sobrecostos, cuando sí los hay”, afirma Thorne.
A Corzo le parece que el riesgo de no regular mejor el uso de la facultad de insistencia por parte del Congreso podría generar que se genere una distorsión en la administración de justicia. “Muchos de estos casos, por su interés público y mediático, por tratarse del Congreso o temas de coyuntura, genera el efecto que los mismos “distraigan” al TC o al Poder Judicial y se tengan que resolver estos casos antes que otros que esperan resolución por mucho más tiempo”, señala.
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Licenciado en Periodismo por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Parte del equipo fundador del medio digital Sudaca. Experiencia en cobertura política, social y económica peruana.
