La semana pasada se derogó la Ley N° 31876, que regulaba el proceso de ejecución de obras por administración directa a nivel nacional. Este hecho ocurrió a tan solo 24 días de su promulgación. El Consejo Privado de Competitividad (CPC), en un informe compartido con Gestión, hace un análisis sobre esta modalidad de ejecución.
La administración directa permite a las entidades públicas usar directamente la experiencia de sus trabajadores, equipos y materiales para atender las necesidades en sus comunidades, así como para dar respuesta inmediata ante una emergencia. En teoría, corresponden a alternativas legítimas que la normativa faculta a realizar sin la intervención de un tercero o privado.
El problema con la modalidad de administración directa surge precisamente cuando las decisiones de cómo ejecutar los proyectos no se prevén racionalmente, generando obras que no se concretan con la oportunidad y efectividad que se requiere para atender el problema público.
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Lo que en la práctica ha venido generando esta modalidad de ejecución es una enorme cantidad de obras paralizadas. De 2,010 obras paralizadas a nivel nacional, 1,095 (54.4%) han sido ejecutadas bajo la modalidad de administración directa por un monto de S/2,777 millones, según data de la Contraloría General de la República (CGR) de agosto 2023.
Son los gobiernos regionales y locales los que tienen la mayor cartera comprometida, involucrando un monto de inversión de S/ 2,608 millones en obras paralizadas que se ejecutan por administración directa.
Con la derogación de la Ley N° 31876 esta modalidad de ejecución vuelve a ser regulada por una resolución de la CGR de 1988, la cual carece un conjunto de aspectos básicos para asegurar eficiencia en la ejecución de la inversión pública.
Entre estos aspectos en la ley derogada se encontraban, por ejemplo, que el proyecto cuente la viabilidad de la inversión aprobada en el marco del Invierte.pe y que cuente con la disponibilidad de los terrenos previa a su ejecución. Además, se limitaba el monto de inversión para evitar que se ejecuten obras que sobrepasen las capacidades de gestión de las entidades.
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El costo de oportunidad
El costo de oportunidad para la sociedad de tener obras paralizadas es que el ciudadano no cuente de manera oportuna con el servicio o bien público. En particular, la modalidad de administración directa resulta ineficaz para atender necesidades prioritarias o emergencias que requieren una respuesta inmediata.
Considerando las obras paralizadas más grandes para cada departamento, y ejecutadas mediante administración directa, se observa que la cantidad de potenciales afectados (número de personas que serían las beneficiarias por el proyecto) ascienden a 2.5 millones de personas. En este grupo, la función de transporte tiene el mayor número de obras paralizadas por un monto de S/ 222 millones y un total de 8,062 potenciales afectados.
Obras por impuestos
Para seguir avanzando hacia mayores impactos positivos de la inversión pública para la población, es fundamental impulsar la ejecución de proyectos con modalidades de ejecución eficientes como es el caso de Obras por Impuestos (OxI). Las obras ejecutadas vía OxI solo representan el 0.1% del total de obras paralizadas, pero, no es la modalidad de ejecución más empleada. A septiembre del 2023, se han adjudicado solo 12 proyectos vía OxI por un monto total de S/341 millones.
Así, el mecanismo de obras por impuestos tiene mucho potencial para dinamizar la inversión en el país. Actualmente, la cartera actual de proyectos para ser ejecutados vía OxI está compuesta por 376 proyectos con un monto de inversión total de S/13,205 millones. De esta cartera 26 proyectos corresponden al sector salud con un monto de inversión de S/1,115 millones.
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En ese sentido, para el caso específico del sector salud, los resultados en el sector se podría aun potenciar más si se incorpora la posibilidad de realizar Servicios por Impuestos con atención en los servicios críticos de salud como lo es la prevención del cáncer o salud renal.
Considerando solo a la función Transporte –que tienen el mayor número de obras paralizadas– como ejemplo de la posibilidad efectiva, si se hubiera ejecutado la cartera potencial de 29 proyectos a través de Obras por Impuestos por un costo de S/4,027 millones, se habría obtenido 2,119 kilómetros de carreteras pavimentadas, que equivale a la mitad de kilometros de las obras paralizadas.
¿Más proyectos?
A septiembre del 2023, el 56% (7,384) de los proyectos activos con un presupuesto institucional modificado (PIM) 2023 son nuevos. Es decir, no tuvieron PIM en el 2022 y solo han ejecutado el 36% de sus recursos. Además, estos proyectos tienen un PIM promedio de S/ 0.4 millones. Esto demuestra que cada año existe una gran cantidad de proyectos administrados por las entidades, lo que dificulta la gestión de estos.
Por ello, es urgente agregar proyectos de alto impacto, escalándolos mediante gatillos y utilizando las mejores prácticas internacionales. Así, los proyectos que impacten de manera significativa en el ámbito productivo y social —por ejemplo, cierren brechas de condiciones mínimas territoriales— deberán ser encargados a unidades ejecutoras especializadas a nivel regional o nacional que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos.
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Asociaciones Público Privadas (APP)
Las Asociaciones Público Privadas (APP) representan también el 0.1% del total de obras paralizadas. Está modalidad de ejecución viene incrementándose progresivamente. A la fecha, la adjudicación de proyectos mediante APP ha alcanzado un total de 12 proyectos por un monto de US$ 1,262 millones.
Este avance es importante pues supera ampliamente a lo adjudicado en el año 2022 y al promedio adjudicado entre 2018 y 2022, pero insuficiente en términos relativos respecto a los niveles de adjudicación de los años previos al 2015.
Dado que la cartera por adjudicar para el periodo entre octubre 2023 y marzo de 2024 equivale a un total de 8 proyectos por un monto de US$ 5,700 millones, es fundamental que se identifique para cada fase del proceso de APP las entidades que deberían participar generando la información y dando opiniones al respecto.
Se propone crear un marco normativo integral que regule la promoción de la inversión privada mediante APP, considerando la participación de los distintos actores en sus fases, y que considere la discrecionalidad de los funcionarios.
Es prioritario que se modifique el Texto Único Ordenado (TUO) del Decreto Legislativo 1362 con el objetivo de que las iniciativas privadas autofinanciadas no deban pasar por opinión de la CGR, pues esta entidad solo debe opinar sobre recursos que comprometan al Estado.
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Para fortalecer la eficacia y la eficiencia en la gestión de proyectos que se ejecuten vía APP, es esencial que el Estado asuma un compromiso más sustancial en la planificación de dichos proyectos. Este compromiso gubernamental debe materializarse a través de un enfoque integral que involucre a todas las entidades pertinentes y coordine de manera estratégica los encargos a ProInversión, asegurando una colaboración sinérgica.
La planificación rigurosa y a largo plazo debe ser la piedra angular de este proceso, garantizando una evaluación exhaustiva de los proyectos desde su concepción, con el fin de evitar la proliferación de proyectos “zombie” que carezcan de dirección y propósito, contribuyendo así a la optimización de los recursos públicos y la promoción de inversiones efectivas en beneficio de la sociedad.
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