La inversión pública viene impulsando la recuperación de la economía en el año. En el primer trimestre aumentó 39.9%, según el Banco Central de Reserva (BCR). Este nivel sorprendió a la misma entidad, por lo que triplicó su proyección para este indicador, pasando de 4% a 12% en este 2024.
Otra forma de analizar la inversión pública es midiendo el avance. Poniendo el foco en el Gobierno nacional, en el inicio del segundo semestre, este nivel de gobierno ha ejecutado –hasta ahora– un 33.9% (al 02 de julio). Aquí se hace necesario revisar el detalle. ¿Cómo avanzan las del Poder Ejecutivo?
Entre las 10 principales unidades ejecutoras en el Gobierno Nacional, hay S/ 11,909 millones por ejecutar este año. De ese total, ya han desembolsado el 34% de ese Presupuesto Institucional Modificado (PIM).
Sin embargo, solo dos de esas 10 han ejecutado ya la mitad de sus recursos al cierre del primer semestre. ¿Qué pasa en las otras ocho? Expertos consultados por este diario apuntan a problemas serios de gestión, lo que ha hecho que sus carteras de proyectos rebasen su capacidad real de ejecución.
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Atomización
Las únicas dos unidades ejecutoras del Ejecutivo que han superado, antes del cierre del primer semestre, la barrera del 50% en su PIM 2024 devengado son la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN) y Escuelas Bicentenario, del Ministerio de Educación.
La ANIN ya ejecutó el 84% de los 3,304 millones que tiene asignados este 2024. Escuelas Bicentenario, por su lado, ha desembolsado S/ 1,051 millones, un 62.2% de avance. Las demás están muy lejos.
Una de las razones para que estas dos unidades ejecutoras se destaquen del resto es el tamaño de sus carteras. La ANIN, por ejemplo, tiene en total 152 obras a su cargo. Este año 139 serán avanzadas. Esto significa que ha repartido su PIM al 91.4% de su cartera total. Una asignación alta, pero razonable acorde al tamaño de su PIM.
Pero hay unidades ejecutoras con menos recursos, pero con carteras que superan en más del doble a la que tiene la ANIN y aún así han repartido su PIM a casi todas sus obras.
Es el caso del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR), del Ministerio de Vivienda. Tiene 399 obras a su cargo y un PIM 2024 de S/ 435 millones. A pesar de ello, ha decidido ejecutar este año 343.
Así, el PNSR es, entre las 10 unidades ejecutoras analizadas, la que tiene la cartera más grande, pero a su vez la segunda que menos ha avanzado en ejecutarla, con 21.7% en lo que va del año.
Para el ex viceministro de Economía, Carlos Casas, asignaciones como las del PNSR responden a presiones sociales, pero solo generan mayores complicaciones para que la misma unidad ejecutora sepa cuáles son sus prioridades anuales.
“Deberían centrarse en grandes obras, pero eso tarda, lo que genera descontento en la población. Por eso hay una atomización en la asignación de recursos para proyectos, que son muy chicos, pero para un distrito son cruciales”, indica.
Y eso ocurre, no solo en PNSR. Otro caso es Provías Nacional. Ejecutará 135 proyectos este año de los 187 que tiene en cartera. Entre ellos está la Carretera Puente El Cumbil en Cajamarca. A pesar de tener un costo total de S/ 822 millones, solo tiene asignados S/ 35 millones. El PIM 2024 de Provías es de S/ 2,925 millones, el segundo más alto entre las 10 unidades ejecutoras, detrás de la ANIN.
Sobre ello, Juan José Cárdenas, socio de Damma Legal Advisors y experto en infraestructura, recuerda que la ANIN absorbió varios proyectos de la extinta Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), que ya registraban cierto avance por el trabajo hecho bajo el mecanismo Gobierno a Gobierno (G2G).
“La ANIN nació porque la ARCC fracasó. Es una experiencia que puede tomarse. Eso no pasa en el Estado: hoy cada ministerio va por cuerdas separadas, lo que se aprende en un lado no se traslada a otros sectores”, refiere.
Tanto Casas como Cárdenas coinciden en que la alta rotación del personal ministerial en el último tiempo también explica esta situación entre las unidades ejecutoras, porque ha generado retrasos en las direcciones de línea a cargo de inversiones, ya que motiva la reformulación de documentos como los expedientes técnicos.
“Entra un nuevo director al ministerio y encuentra dos equipos analizado un mismo proyecto. Él debería decir cuál es el criterio a seguir, pero como es nuevo desconoce. Los equipos avanzan sus informes y sacan conclusiones que se contradicen”, asegura Casas.
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Instancia por revisar
A pesar de estas diferencias notorias entre unidades ejecutoras, como ya indicó el BCRP, la inversión pública -por ahora- tiene un mayor crecimiento, al menos, mejor que la inversión privada en Perú.
A ello hay que sumarle que el lunes pasado se publicó la nueva Ley General de Contrataciones Públicas (LGCP), que a consideración de varios expertos es mejor que su versión previa. Bajo este panorama, los analistas ahora consultados consideran que el contexto es propicio para discutir el rol que juegan en el Estado las 10 unidades ejecutoras reseñadas aquí.
Cárdenas recuerda que el Ejecutivo tuvo la intención de fusionar a los reguladores sectoriales, algo que a su parecer carecía de justificación, pero tal vez sí lo tenga para estas entidades.
“Este es el primer año para la ANIN. Toca pensar que, si existe, ¿qué pasa con el resto de programas? ¿Tiene sentido tener tantos vigentes? Podrían fusionarse o juntarse. Están vinculados todos a infraestructura. Tal vez sea mejor generar equipos técnicos con líneas de carrera en una institución centralizada. Daría ahorros al Estado y mejoraría su eficiencia”, considera.
E incluso sin juntar las unidades, un punto a analizar es bajo qué criterios recae un proyecto en una u otra. Según Casas, a diferencia de la ANIN que solo puede tomar obras que valgan entre S/ 40 a S/ 200 millones, el resto no tiene una metodología clara.
“Es discrecional. Creo que hay que explorar nuevamente el sistema. La inversión pública existe para cerrar las brechas, pero los datos indican que el avance es casi nulo”, sostiene.
El ex viceministro de Economía también ve propicia esta discusión porque, a pesar de la nueva LGCP, aún falta su reglamento, lo que anticipa que los funcionarios públicos necesitarán una curva de aprendizaje temporal para aplicarla a cabalidad.
“Sin duda es un avance, incorpora aspectos del G2G que funcionaron, como los contratos NEC, pero por sí sola no es suficiente porque falta gestión. Sin eso, una mejor ley no cambiará la baja eficacia del uso de recursos públicos”, complementa Cárdenas.
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Licenciado en Periodismo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde escribió en el portal Somos Periodismo y la revista Impresión. Parte del equipo fundador del medio digital Sudaca. Especializado en áreas como inversión pública, construcción y saneamiento, y economías ilegales.
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