Tras la pandemia del covid-19, la lenta recuperación de la pobreza ha evidenciado la limitada capacidad del Estado para brindar una red de protección social efectiva. La alta informalidad laboral restringe la cobertura del pilar contributivo, los programas sociales enfrentan limitaciones de presupuesto y focalización; y en el camino se ha debilitado el sistema de protección con constantes retiros de fondos de pensiones y liberalización de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS).
Fortalecer el sistema de protección social en el Perú se encuentra así lleno de retos. La XIII Semana de la Inclusión Social 2025, del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y que se desarrolla entre el martes y hoy, tendría que haber abordado esta problemática.
Protección social contributiva
Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), solo el 21% de los trabajadores en el Perú contribuye a la seguridad social, la tasa más baja dentro de la región, muy por debajo de México (33%), Colombia (45%) y Chile (73%).
Esto se debe a la alta informalidad laboral, la cual afecta a siete de cada 10 trabajadores en el país, siendo también la tasa más elevada de la región solo superada por Bolivia.
Más de 10 millones de peruanos en condición “vulnerable”: los efectos de crecer solo un 3%
Esta situación afecta, principalmente, a aquellas personas de menores recursos: el 44% de los hogares pobres y el 35% en el caso de las familias vulnerables perciben sus ingresos como muy inestables. Estos porcentajes se reducen a 24% y 13% en el caso de la clase media y alta.
En consecuencia, la población pobre tiene un reducido acceso a la protección social: solo el 16% está afiliado al sistema de pensiones (57% en la clase media), 6% accede a un seguro de salud (sin considerar el Seguro Integral de Salud, 48% en la clase media) y 1% cuenta con un fondo ante el desempleo como la CTS (15% en la clase media).
No obstante, incluso entre quienes sí acceden a protección social, el sistema se ha visto afectado por la constante habilitación de retiros “extraordinarios”. En los últimos cinco años, se aprobó ocho retiros de los fondos de AFP y se autorizó el retiro total de los depósitos de la CTS.
Así, a agosto último, los saldos de estos representan solo el 66% y 41% de su valor de fines del 2019 y con perspectivas a la baja. Cabe destacar que el uso de estos fondos no benefició solo a aquellos más vulnerables: en el 2024, menos de cuatro de cada 10 personas que los retiraron eran pobres o vulnerables.
En el caso del sistema de pensiones, ello se ha visto agravado por la ley que permite el retiro del 95.5% de los fondos al momento de la jubilación, vigente desde el 2016. Esta medida ha desnaturalizado al esquema, convirtiéndolo en uno destinado a un ahorro forzoso.
Así, el número de pensionistas del sistema privado apenas se incrementó en cerca de 4,300 cada año entre el 2016 y 2025 (al pasar de 166,000 a 209,000), en contraste con los cinco años previos, cuando el aumento superó los 10,400 por año (de 110,000 en el 2011 a 162,000 en el 2015).
Con respecto a la protección en salud, EsSalud enfrenta limitaciones en el uso eficiente de sus recursos, lo que desincentiva el uso del servicio por parte de los asegurados. Si bien, en los últimos 10 años, esta entidad incrementó su recaudación en 23% en términos reales, esto no se reflejó por completo en una mejora en la calidad del servicio: al 2024, el 91% de sus hospitales no tiene una capacidad instalada adecuada.
Ante esto, seis de cada 10 asegurados de EsSalud se atienden en clínicas o consultorios privados, en lugar de utilizar los hospitales del seguro social. Así, un servicio pagado por los empleadores en beneficio de sus trabajadores no termina siendo de calidad ni demandado en los niveles que corresponden.
Protección social no contributiva
Frente a las fallas del sistema de protección social contributiva, programas sociales como Juntos y Pensión 65 buscan cumplir un rol clave para el alivio de la pobreza. El Instituto Peruano de Economía (IPE) estima que, sin estas dos intervenciones, la incidencia de la pobreza hubiera sido de 28.9% en el 2024 (en lugar de 27.6%). Es decir, 450,000 personas más en situación de pobreza.
Sin embargo, los programas sociales no están exentos de problemas de focalización ni implementación. Por ejemplo, en el 2024, solo el 28% de hogares pobres con miembros menores de edad accedió a Juntos, según la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho).
Además, 13% de quienes acceden a Pensión 65 no son pobres ni vulnerables. Por su parte, Wasi Mikuna (antes Qali Warma) fue desactivado luego de problemas con los alimentos distribuidos.
Otro aspecto importante es la revisión de sus diseños. Por ejemplo, desde su creación en el 2010, el monto base transferido por Juntos (S/ 200 cada dos meses) no ha variado. Así, pasó de representar el 38% de la línea de pobreza promedio a nivel nacional en ese año a solo el 22% en 2024.
En cambio, en el caso de Pensión 65 sí hubo una mejora en el monto de la transferencia de S/ 250 mensuales a S/ 350 en este 2025. Ello vino luego de un aumento importante en su cobertura: en el 2024, el número de pensionistas se incrementó en 30% (un aumento de 192,000) y hoy supera 824,000 beneficiarios. Así, hay cuatro veces más beneficiarios de Pensión 65 que pensionistas del sistema privado.
Finalmente, se requiere mayores esfuerzos para adecuar la cobertura de los programas a la nueva configuración de la pobreza, la cual se volvió más urbana desde la pandemia.
En particular, Lima Metropolitana pasó de concentrar el 23% de pobres del país en el 2019 al 38% en el 2024. En esa línea, la capital pasó de no registrar beneficiarios de Juntos a alcanzar 29,000 al cierre de ese año. Sin embargo, estos solo representaron el 4% del total a nivel nacional.
Reducir la pobreza
Los niveles de pobreza retrocedieron al 2011, como consecuencia de la pandemia, la lenta recuperación de la economía y la falta de liderazgo en la ejecución de políticas públicas que atiendan esta problemática. En este contexto, urge asegurar la sostenibilidad del sistema de protección social.
Por un lado, generar un entorno favorable para la inversión privada que genere más empleo y más formalización para fortalecer así el pilar contributivo. Para ello es clave también un sistema laboral y tributario más competitivo. Por otro lado, revisar el diseño e implementación de los programas sociales para maximizar su impacto.
Finalmente, y no menos importante, controlar los ímpetus legislativos de deteriorar el propio sistema de protección social con medidas populistas.
Opinión
Por Gonzalo Manrique, analista senior del IPE
“La protección social en el Perú está fuertemente vinculada con el empleo formal. En un país donde nueve de cada 10 trabajadores informales no alcanzan a transitar a la formalidad de un año a otro, ello deja desprotegido a la mayor parte de la población durante gran parte de su vida laboral. Más allá de las reformas que requiere el sistema de protección contributivo, estas serán insuficientes sin una estrategia efectiva que incentive la formalización mediante una regulación laboral más competitiva en un entorno económico propicio para la inversión privada”.
